VII SA/Wa 1046/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę UZASANIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania M. O., od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 znak: [...] o zatrzymaniu M. O. na okres 3 miesięcy prawa jazdy kategorii B nr [...] wydanego w dniu [...] grudnia 2005 r. przez Starostę R. oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wydanie zaskarżonej decyzji miało miejsce w toku postępowania o następującym przebiegu. W dniu 27 lipca 2017 r. do Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu [...] w dzielnicy [...] wpłynęło zawiadomienie Komendy Powiatowej Policji w P. z dnia 16 lipca 2017 r. o kierowaniu przez M. O. pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W oparciu o tę informację Prezydent [...] wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] września 2017 r. orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że konstrukcja art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 978) obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie pozostawiając w tym zakresie dowolności działania na zasadzie uznania administracyjnego, a organ administracji związany jest uzyskaną informacją o ujawnieniu naruszenia w postaci przekroczenia przez kierowcę dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym lub o wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie. W odwołaniu od tej decyzji M. O. podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 7, art. 75 § 1 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., 2. art. 75 k.p.a., 3. art. 108 k.p.a., 4. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny, 5. art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 102 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz brzmienie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541), a następnie odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazało, że jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest informacja, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 541). Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, czy winy. Organ, co do zasady opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.), stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W sytuacji gdy kierującemu pojazdem, który przekroczył dopuszczalna prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym dokument nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym gdyż kontrolowany nie okazał takiego dokumentu, to starosta ma obowiązek wydać w stosunku do tego kierującego decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy. Kolegium podniosło ponadto, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. w sprawie sygn. akt K 24/15 orzeczono, że: "art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U.2012.1137, ze zm.): a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U.1977.38.167), b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Komendy Powiatowej Policji w P. z dnia 27 kwietnia 2017 r. o tym, że M. O. przekroczył prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Tak więc w tej sytuacji istniały podstawy do zatrzymania prawa jazdy, gdyż jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest informacja, o której mowa w art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ jest związany tym zawiadomieniem i nie może w tym zakresie prowadzić własnego postępowania dowodowego. Nie ma też żadnych podstaw by nie dawać wiary takiemu zawiadomieniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł M. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 97 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci prawomocnego wyroku w sprawie wykroczenia dotyczącego przekroczenia prędkości, w związku z odmową przyjęcia przez skarżącego manadtu karnego z uwagi na kwestionowanie prawidłowości pomiaru prędkości, 2. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu sprawy i jej należytego załatwienia, w szczególności poprzez brak możliwości przedstawienia dowodów na to, czy pomiar prędkości przy pomocy urządzenia pomiarowego (Ultralyte LTI20 – 20) został w dniu 16 lipca 2017 r. wykonany w sposób prawidłowy, umożliwiający ustalenie rzeczywistej prędkości pojazdu, którym poruszał się skarżący w dacie kontroli, jak również pominięcia okoliczności odmowy przyjęcia nałożonego mandatu karnego oraz kwestionowania poprawności wykonania pomiaru podczas zatrzymania przez funkcjonariuszy Policji, 3. art. 75 k.p.a. ze względu na dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem, tj. informacji z Policji o nieprawomocnym i rzekomym stwierdzeniu przekroczenia prędkości, który został zakwestionowany przez skarżącego oraz przy wystawieniu której padło podejrzenie o możliwości popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy Policji w przedmiocie poświadczenia nieprawdy, która aktualnie oczekuje na rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy w R., 4. art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku udowodnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, 5. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw polegającą na tym, że zdaniem organu informacja z Policji o rzekomym przekroczeniu prędkości stwierdzona nieprawomocnie jest informacją opisaną w powyższym przepisie i wystarczającą do wydania decyzji, 6. art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz art. 102 ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami poprzez zatrzymanie prawa jazdy na okres 3 miesięcy, w sytuacji gdy skarżący kwestionuje fakt przekroczenia prędkości, odmówił przyjęcia mandatu karnego, a na chwilę obecną nie zostało wszczęte postępowanie o wykroczenie lub postępowanie karne, co powoduje że nie zostało uprawdopodobnione, że wystąpiło zdarzenie uprawniające organ do zatrzymania prawa jazdy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty, a ponadto skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, w których nie podzielono stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W sytuacji gdy skarżący kwestionuje ustalenia policji drogowej, co do popełnienia wykroczenia, nie przyjmując mandatu karnego, właściwym do rozstrzygnięcia tych zarzutów jest prowadzący postępowanie sąd karny. W ocenie skarżącego żaden przepis nie zabrania organowi administracji dokonania własnych ustaleń w przedmiocie przekroczenia dopuszczalnej prędkości, określonej w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Skarżący podniósł, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami jest niekonstytucyjny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 102 ust.1 pkt 4, ust. 1c i 1e ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Czas, na który orzeka się o zatrzymaniu prawa jazdy określa art. 102 ust. 1c stanowiąc, że decyzję wydaje się na okres trzech miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z akt administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi wynika, że skarżący w opisanych tam okolicznościach kierując pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym powyżej 50 km/h. Stwierdzenie przez właściwy organ Policji takiego przekroczenia prędkości zobowiązywało organ I instancji do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy stosownie do treści przywołanego wyżej art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że organ administracji związany jest ustaleniami Policji i po ich przekazaniu orzeka obligatoryjnie o zatrzymaniu prawa jazdy. Ustawodawca jasno sprecyzował, co stanowi źródło ustalenia stanu faktycznego w zakresie stwierdzenia okoliczności przekroczenia dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o 50 km/h. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw do dnia 3 czerwca 2018 r., podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Art. 135 ust. 1 pkt 1a tej ustawy stanowi zaś, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem m.in. w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Już z tych regulacji wynika, że nie jest w takich przypadkach konieczne prawomocne skazanie (wystarczy ujawnienie wykroczenia), bowiem ustawodawca przewiduje tu środek administracyjny, a nie karny. Stąd, art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej jednoznacznie wskazuje, że okolicznością, która obliguje organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest ww. informacja (tak też np. wyrok WSA w Gliwicach z 21 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 92/16). Organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może ani powoływać z urzędu ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. W sytuacji, gdy strona kwestionuje ustalenia policji drogowej co do popełnienia wykroczenia, właściwym do rozstrzygnięcia tych zarzutów jest prowadzący postępowanie sąd karny. Z tego względu postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy, które toczyło się w związku z przekazaniem informacji nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Jak słusznie wskazało Kolegium, Trybunał Konstytucyjny badał zgodność z Konstytucją art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz. U. z 2016 r., poz. 2197), orzekł, że: "Art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz.U.2016.627, ze zm.) w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U.2012.1137, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U.2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U.1977.38.167) (...)." Natomiast za częściowo niezgody z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP został tym wyrokiem uznany art. 102 ust. 1c. Przepis ten utracił moc w zakresie, w jakim nie przewidywał sytuacji usprawiedliwiających – ze względu na stan wyższej konieczności – kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. To rozstrzygnięcie nie miało jednak zastosowania w niniejszej sprawie, jako że kwestia stanu wyższej konieczności nie była przedmiotem zarzutów, a skarżący kwestionuje jedynie prawidłowość pomiaru prędkości. Sąd na podstawie analizy opisanych powyżej przepisów prawa ocenia, że postępowanie dotyczące wykroczenia oraz postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dotyczą wprawdzie tego samego zdarzenia, ale ich cel jest inny. Skład orzekający w sprawie niniejszej zna odmienne, nielicznie prezentowane poglądy sądów administracyjnych pierwszej instancji o relacji postępowania administracyjnego z karnym, w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy i kontroli wykroczenia. Sąd stoi jednak na stanowisku, że ustawodawca w powołanych wyżej przepisach przewidział obligatoryjne zatrzymanie prawa jazdy, bez względu na późniejszy wynik postępowania w sprawie wykroczenia. Intencją ustawodawcy, który wprowadził do systemu prawnego przepisy umożliwiające zatrzymanie prawa jazdy kierowcy przekraczającemu znacznie dopuszczalną prędkość w terenie zabudowanym było podwyższenie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym w sytuacji zjawiska nagminnego łamania przepisów ograniczających tę prędkość. Osiągnięcie tego, zgodnego z interesem społecznym celu wymaga, by właściwy środek prewencyjny był stosowany natychmiast. Oczywistą konsekwencją błędów popełnianych przez funkcjonariuszy publicznych przy wykonywaniu czynności prowadzących do zatrzymania prawa jazdy są natomiast roszczenia odszkodowawcze osób, które wskutek tych błędów poniosłyby szkodę. Roszczeń tych można dochodzić po wyczerpaniu trybu postępowania przewidzianego przepisami prawa (uniewinnienie w postępowaniu wykroczeniowym i wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy). W nawiązaniu do oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdza, że postępowanie przeprowadzono bez naruszenia zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione. Bezspornie każdy obywatel ma prawo do sądu oraz do rozstrzygnięcia sprawy w sposób rzetelny i nie budzący żadnych wątpliwości. Skarżący nie przyjął mandatu za zarzucone mu wykroczenie, skorzystał natomiast z procedury karnej zwalczając ten zarzut. Ustawodawca jednak oddzielił procedurę karną na tle takich zdarzeń od procedury administracyjnej, która ma niejako uproszczony charakter. Przewidział rozstrzygnięcia obligatoryjne, niepozostawione uznaniu administracyjnemu. W ocenie Sądu wbrew stanowisku skarżącego, nie było także przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego, nie wystąpiło bowiem żadne zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 348/12 - dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl., elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Sąd nie miał także wątpliwości, co do prawidłowości decyzji w części dotyczącej nadania rygory natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciu o zatrzymaniu zatrzymania prawa jazdy. Art. 108 k.p.a. pozwala na nadanie decyzji, od której służy odwołanie, rygoru natychmiastowej wykonalności w przypadku, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia innych uczestników ruchu. Z wymienionych wyżej względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).