VII SA/Wa 1047/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. W. [...] w W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2009 r., [...], w następujący stanie faktycznym. W związku z pisemnym wystąpieniem Zastępcy Burmistrza [...] z [...] czerwca 2009 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w W. w zakresie oddziaływania na stan techniczny lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku (będącego w złym stanie technicznym z uwagi na występujące w nim zawilgocenia i zagrzybienia ścian). Po uprzednim dokonaniu oględzin ww. lokalu mieszkalnego nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...] listopada 2009 r. zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. W. [...] w [...] do przedłożenia w określonym terminie -sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia odpowiedniej specjalności- ekspertyzy technicznej określającej stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w W. w zakresie oddziaływania na stan techniczny lokalu nr [...], ze wskazaniem przyczyny zagrzybienia tego lokalu oraz sposobu jej wyeliminowania. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedłożonej przez N. Spółkę z o.o. w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. W. [...] usunięcie stwierdzonych w ww. ekspertyzie nieprawidłowości w lokalu nr [...], a mianowicie: likwidację istniejącego zawilgocenia lokalu oraz zapobieganie skraplaniu się wilgoci na ścianach lokalu, poprzez zainstalowanie w pomieszczeniu kuchennym i w łazience wentylatorów mechanicznych wspomagających wentylację grawitacyjną oraz w miarę możliwości wydłużenie kanałów wentylacyjnych; ocieplenie ścian zewnętrznych całego budynku 15-centymetrową warstwą styropianu; ocieplenie stropu strychowego nad V kondygnacją poprzez zastąpienie warstwy gruzu z piaskiem, warstwą izolacji grubości minimum 15 cm z wełny mineralnej lub płyt styropianowych; usunięcie ze ścian i sufitów lokalu pleśni, powstałej z nadmiaru wilgoci. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2009 r. złożyła N. Spółka z o.o. w W., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy lub ewentualnie o przedłużenie terminu wyznaczonego do wykonania nałożonych obowiązków z uwagi na brak odpowiednich środków finansowych. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010 r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na oględziny lokalu nr [...], podczas których stwierdzono wilgoć na ścianach i sufitach. Powołał się także na protokół sprawozdawczo-opiniodawczy sporządzony przez mistrza kominiarskiego, z którego wynika, że kanały wentylacyjne w lokalu nr [...] nie spełniają wymagań dla kanałów wentylacji grawitacyjnej. Wskazał również na opinię wyników z badań mykologicznych, z której wynika, że w lokalu nr [...] występuje wysoka zawartość zarodników pleśni. W końcu, organ odwoławczy powołał się na ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku mieszkalnego i lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku, a złożoną do akt sprawy przez Spółkę N. W konsekwencji, w świetle okoliczności wynikających z ww. dokumentów, organ odwoławczy rozstrzygnięcie organ I instancji uznał za prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Zauważył przy tym, iż generalnie nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. W. [...] w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji: - naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki obligujące organ do wydania decyzji nakazującej skarżącej usunięcie nieprawidłowości w lokalu, pomimo iż przepis ten dotyczy nieprawidłowości w obiekcie budowlanym oraz pomimo niewykazania, iż nieprawidłowości w lokalu oddziaływają na obiekt; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności konieczności (niezbędności) przeprowadzenia wszystkich robót, podstawy prawnej tychże obowiązków czy oddziaływania lokalu na obiekt budowlany; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji, w szczególności poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przede wszystkim wywiodła, iż stan faktyczny sprawy nie wypełnia dyspozycji art. 66 Prawa budowlanego. Powołując się na liczne orzecznictwo wskazała, że prowadzone na podstawie ww. przepisu postępowanie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego powinno dotyczyć obiektu budowlanego, a nie lokali znajdujących się w tym obiekcie, chyba że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych w lokalu lub lokalach ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości, ale nie odwrotnie. W ocenie skarżącej wskazany przepis nie może mieć bowiem zastosowania do przypadków, gdy nieprawidłowości będą odnosić się do samych elementów obiektów budowlanych, tj. lokali, które samodzielnie nie wpływają na jego stan techniczny, a taka właśnie sytuacja występuje -jak stwierdziła- w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W toku postępowania do akt sądowych wpłynęły pisma procesowe uczestników postępowania D. i A. C. (najemców lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. [...]), w których to przestawiając swoje stanowisko w sprawie opowiedzieli się oni za prawidłowością podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W dniu 23 sierpnia 2010 r. do akt sprawy wpłynęło również pismo procesowe uczestnika postępowania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...], z wnioskiem o nieuwzględnienie skargi. W piśmie tym wskazano również na okoliczność, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł jedynie zarządca nieruchomości – N. Spółka z o.o. w W., oraz na kwestię jego umocowania do tego rodzaju czynności. Nadto, w omawianym piśmie poddano wątpliwość fakt, czy Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul W. [...], a więc podmiot, który nie wyczerpał środków zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji, jest uprawniony zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), do złożenia skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie, z uwagi na wniosek uczestnika postępowania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] zawarty w piśmie z 23 sierpnia 2010 r. o rozważenie zasadności odrzucenia -na podstawie art. 58 § 1 pkt 8 p.p.s.a.- rozpoznawanej skargi jako wniesionej przez podmiot, który nie wyczerpał środków zaskarżenia w postępowaniu przed organami administracji, Sąd stwierdza, iż nie znalazł żadnych podstaw prawnych do podzielenia argumentacji przedstawionej w tym zakresie i zastosowania ww. regulacji prawnej. Przysługujący w postępowaniu administracyjnym od decyzji I instancji środek zaskarżenia został wyczerpany, a skarga została wniesiona przez podmiot mający niewątpliwe interes prawny w sprawie. Podmiot ten brał udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją i nawet przy założeniu, że odwołanie nie zostało wniesione w jego imieniu, mógł wynik tego postępowania -jako określający jego obowiązki- zaskarżyć do Sądu. Tym samym Sąd nie stwierdził, aby skarga została wniesiona z naruszeniem art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać zaś trzeba, iż stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej wywiedzione. Analizując sprawę Sąd stwierdził bowiem, iż odwołanie wniesione od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2009 r. zawiera braki formalne, które nie tylko nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, ale także nie zostały w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uzupełnione. Przed rozwinięciem powyższego należy zwrócić uwagę na art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniony przepis posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć również odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie (w tym odwołanie), powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powyższego wynika więc, iż ustalenie treści odwołania musi nastąpić nie tylko w oparciu o art. 128 k.p.a., w myśl którego odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, ale także w oparciu o art. 63 k.p.a. Braki w zakresie odwołania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innych niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym podania – odwołania) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania tego wezwania. Należy też podkreślić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. W sytuacji, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Następnie podnieść trzeba, iż brak formalny podania (w tym brak pełnomocnictwa), nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.03.2005 r., sygn. V SA/Wa 1770/04, LEX 175366). To samo dotyczy odwołania zawierającego braki formalne, które również nie wywoła zamierzonego skutku prawnego. Trzeba też zaznaczyć, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy, na skutek rozpatrzenia odwołania zawierającego nieusunięte braki formalne, a więc decyzja, która podjęta być nie powinna wobec nieskutecznego wniesienia odwołania, została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Przenosząc poczynione spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż odwołanie w sprawie zostało wniesione przez N. Spółkę z .o.o. w W. (jak wskazano w nagłówku tegoż pisma), a podpisane przez zarządcę nieruchomości – P. B. (zgodnie z pieczęcią znajdującą się przy podpisie tej osoby). Nadto, pod odwołaniem widnieje pieczątka Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy ul. W.. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast na jakiej podstawie w postępowaniu tym występuje, a następnie wnosi odwołanie ww. Spółka N. Pieczątka Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy ul. W. pod treścią odwołania sugerować może, że Spółka N. występuje tu w imieniu tej Wspólnoty. Przy czym, na podstawie akt sprawy nie można w żaden sposób powyższego potwierdzić. Z akt sprawy nie wynika, czy ww. Spółka występuje w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy ul. W. (na podstawie udzielonego jej umocowania), czy jako zarządca nieruchomości przy ul. W. [...] w W. (we własnym imieniu), a jej interes prawny w tym przypadku do działania w sprawie potwierdza dokument, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), a zgodnie z którym właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W aktach brak jest również dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania ww. Spółki przez P. B. Powyższe wymagało wyjaśnienia przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Organ administracji działający w trybie odwoławczym, powinien bowiem zawsze w pierwszej kolejności zbadać, czy odwołanie spełnia warunki formalne, a następnie -jeżeli sytuacja tego wymaga- wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia stwierdzonych braków, w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. Odwołanie zawierające braki -jak zostało to już powyżej zauważone- nie może uruchomić postępowania odwoławczego i nie może prowadzić do wydania decyzji merytorycznej. Konkludując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym oraz z naruszeniem art. 138 k.p.a. poprzez przedwczesne jego zastosowanie (tj. w sytuacji, w której odwołanie nie spełniające wymogów formalnych nie mogło wywołać zamierzonego skutku prawnego). Z tego też powodu Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia, albowiem stwierdzone błędy proceduralne popełnione przez organ odwoławczy doprowadziły do wydania orzeczenia, które w takich okolicznościach wydane być nie mogło. Tym samym Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia miały istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany będzie uzupełnić, w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a., odwołanie wniesione przez Spółkę N. i w efekcie ustalić, czy podmiot ten mógł (i na jakiej podstawie) wnieść skutecznie w sprawie odwołanie od decyzji nakładającej na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. W. [...] obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Dla ustalenia powyższego konieczne jest nie tylko uzupełnienie odwołania o KRS Spółki N., czy pełnomocnictwo dla P. B. upoważniające go do reprezentowania tej Spółki, ale także o umowę łączącą ww. Wspólnotę ze Spółką N. Dopiero po usunięciu braków formalnych środka zaskarżenia, możliwe stanie się nadanie sprawie dalszego biegu. Przy czym wydanie decyzji merytorycznej będzie możliwe tylko wówczas, gdy odwołanie nie zawierające żadnych braków formalnych będzie pochodziło od strony tegoż postępowania. O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Dlatego też, po uzupełnieniu akt o ww. dokumenty należy pamiętać, iż decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (skierowanego do właściciela lub zarządcy nieruchomości). W tym miejscu trzeba zaś zwrócić uwagę na to, iż na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. do protokołu rozprawy pełnomocnik skarżącej oświadczył, że spółka N. jest "administratorem wspólnoty na podstawie umowy cywilno-prawnej". Wskazane błędy proceduralne stanowiły okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.