VII SA/Wa 1047/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonania (przed 2006 rokiem) robót budowlanych na parterze budynku w L. przy ul. L. [...], polegających na podkuciu środkowego filara w pomieszczeniu sklepu rowerowego i na osadzeniu na poziomie stropu (pomiędzy piętrem a parterem) podciągów stalowych opartych na ścianach bocznych. W uzasadnieniu organ wskazał że, w dniu 21 maja 2013 r. M. B. (współwłaścicielka budynku) wystąpiła z pismem, w którym stwierdziła, iż nie wyraża zgody na wykonanie żadnych robót budowlanych, w budynku w L. przy ul. L. nr [...], które miałby prowadzić administrator budynku J. H.; natomiast domaga się przywrócenia stanu pierwotnego na parterze budynku lub budowy filarów aby wzmocnić naruszoną konstrukcję budowlaną. Wnioskodawczyni negowała decyzje administracyjne wydane po 2006 r. przez urzędy administracji państwowej, a dotyczące robót budowlanych przeprowadzonych na parterze budynku. W szczególności wskazała że, na parterze nie dokonano rozebrania słupa w sklepie rowerowym lecz "roboty polegały na osadzeniu w poziomie stropu między piętrem a parterem podciągów stalowych opartych na ścianach bocznych. Środkowy filar stanowiący wcześniej podporę pod strop został podkuty aby umożliwić osadzenie w/w podciągów" . Działanie takie spowodowało naruszenie konstrukcji nośnej, a wszystkie decyzje były wydawane przy błędnym przyjęciu, że był to słup a nie filar, wspierający konstrukcję budowlaną. Organ wskazał, że budynek w L. przy ul. L. [...] jest zabytkiem architektury i budownictwa wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1969 r., nr rejestru [...]. Obiekt podlega zatem prawnej ochronie na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ po przeanalizowaniu akt dotyczących budynku w L. przy ul. L. [...] ustalił, że wniosek M. B. podważający prawidłowość opisanych robot budowlanych wykonywanych na parterze był już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. którą umorzono postępowanie w sprawie wykonania prac konserwatorskich i robót budowlanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od pozwolenia; złego stanu technicznego budynku mogącego skutkować jego istotnym uszkodzeniem bądź zniszczeniem. W postępowaniu tym analizowano pozwolenia wydane na roboty budowlane związane z przebudową sklepu rowerowego oraz dokumenty związane z realizacją tych prac. W ocenie organu kwestie podnoszone przez M. B. we wniosku z dnia 21 maja 2013 r. zostały rozstrzygnięte w granicach przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Uznając, że wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ na podstawie art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na d zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 237 dalej kpa) umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania M. B. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało już przez Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. przeprowadzone i zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., którą umorzono postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem M. B. z dnia 4 sierpnia 2008 r., w sprawach dotyczących wykonania przy budynku znajdującym się przy ul. L. [...] w L. prac konserwatorskich i robot budowlanych bez pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków pozwolenia oraz złego stanu technicznego tego budynku, mogącego skutkować jego istotnym uszkodzeniem bądź zniszczeniem. Organ konserwatorski wskazał w uzasadnieniu, że: "nie stwierdzono wykonania prac bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu jak również zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 24 września 2009 r. upoważniony pracownik organu konserwatorskiego pierwszej instancji przeprowadził w kamienicy przy ul. L. [...] w L. na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami , kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W jej trakcie stwierdzono, że "budynek znajduje się w dobrym stanie zachowania" . Dokonano wymiany pokrycia dachu wraz z drobnymi naprawami więźby. Wymieniono okna dachowe. Ponadto J. H. przedstawił dokumenty dotyczące przeprowadzonych robót budowlanych, w tym decyzje Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P.: nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., zezwalającą na rozebranie (w ramach przebudowy sklepu) istniejącego słupa w sali sprzedaży oraz nr [...] z dnia [...] października 2008 r., zezwalającą na prace remontowe dachu – w tym wymianę pokrycia dachowego ołacenia, wymianę rynien i rur spustowych. W/w decyzja Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. została utrzymana w mocy prawomocną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2010 r. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Zauważyć należy, iż zakres żądania M. B., określonego w piśmie z dnia 21 maja 2013 r., jak i przedmiot postępowania administracyjnego, którego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., jest identyczny. Obie sprawy dotyczą dokonanych w tym samym czasie robót budowlanych w budynku przy ul. L. [...] w L. W tych okolicznościach występuje tożsamość spraw administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. domagała się dokonania oceny stanu technicznego budynku, którego jest współwłaścicielką, podnosząc że konieczna jest ekspertyza oceniająca stan techniczny środkowej ściany budynku. Organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Sąd kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. którą organ utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. nr [...] r., znak: [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonania (przed 2006 rokiem) robot budowlanych na parterze budynku w L. przy ul. L. [...], polegających na podkuciu środkowego filara w pomieszczeniu sklepu rowerowego i na osadzeniu na poziomie stropu (pomiędzy piętrem a parterem) podciągów stalowych opartych na ścianach bocznych. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 105 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie robót wykonanych przed 2006 r., a polegających na podkuciu środkowego filara w pomieszczeniu sklepu rowerowego i na osadzeniu na poziomie stropu (pomiędzy piętrem a parterem) podciągów stalowych opartych na ścianach bocznych. Organ uznał, że sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., która zapadła w postępowaniu również wszczętym na wniosek M. B. Decyzja ta stała się ostateczna po utrzymaniu jej w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2010 r. Żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia 21 maja 2013 r. dotyczy przywrócenia stanu pierwotnego na parterze budynku lub budowy filarów (na parterze), aby wzmocnić konstrukcję budowlaną, która została naruszona wskutek podkucia środkowego filara celem umożliwienia osadzenia podciągów. Sprawa natomiast zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. za przedmiot miała wykonanie prac konserwatorskich lub robót budowlanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków pozwolenia oraz złego stanu technicznego budynku, mogącego skutkować jego istotnym uszkodzeniem lub zniszczeniem. Organ w ramach tego postępowania zapoznał się z decyzjami o pozwoleniu na wykonanie robót m.in. decyzją Kierownika Delegatury w L. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. nr [...] . z dnia [...] kwietnia 2006 r. zezwalającą na rozebranie w ramach przebudowy sklepu istniejącego słupa w sali sprzedaży. Rozstrzygniecie organu umarzające postępowanie w tej sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. miałoby powagę rzeczy osądzonej dla niniejszej sprawy, gdyby zawierało rozstrzygnięcie co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło identyczny przedmiot rozstrzygnięcia pomiędzy tymi samymi stronami. O tożsamości postępowania decydują bowiem zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe. Obie sprawy zostały wszczęte na wniosek M. B., i organ winien też mieć na uwadze zakres sformułowanego przez stronę nowego zadania. Żądanie skarżącej zmierzało bowiem do wykonania ekspertyz odnośnie konstrukcji nośnej w pomieszczeniu sklepu znajdującego się pod jej lokalem mieszkalnym i przywrócenia stanu poprzedniego który został naruszony przez podkucie filara. Co do tego konkretnego zarzutu skarżącej brak odniesienia się organu który wprawdzie w poprzednim postępowaniu dysponował decyzją zezwalająca na rozebranie filara, ale nie odniósł się do faktu, ze filar nie został rozebrany, a jedynie podkuty i osadzono na nim podciągi. Żądanie skarżącej znajduje podstawę w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącym że w przypadku wykonywania robót w sposób odbiegający od warunków pozwolenia przy zabytku organ wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Oceniając ponownie czy w sprawie zachodzi res iudicata organ powinien mieć więc na uwadze, że tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Tak więc poza tożsamością stanu prawnego i faktycznego w przypadku postępowania wszczętego na wniosek ocenie powinien podlegać wniosek w szczególności czy nie zawiera on nowego żądania i czy było ono przedmiotem rozstrzygnięcia w poprzednim postępowaniu. Do żądania strony sformułowanego we wniosku o wszczęcie postępowania powinien się odnieść organ, bowiem żądanie strony wyznacza przedmiot postępowania. Z tych przyczyn uznając umorzenie za przedwczesne jako podjęte bez uwzględnienia powyższych okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na postawie art. 145 § 1 pkt. 1c, Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaś na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.