VII SA/Wa 1048/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi B. P. działającego przez opiekuna prawnego G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2007r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu z urzędu sprawy budowy mostu na rzece B. Ł. na działce nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości G., nakazał G. P. oraz B. P., w imieniu którego działa opiekun prawny G. P., rozbiórkę mostu na rzece B. Ł. na działce nr ewidencyjny [...] położonej w miejscowości G.. W uzasadnieniu organ wyjasnił, iż w dniu 20 czerwca 2007 r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości G., podczas których stwierdzono, że na rzece B. Ł. przy południowej granicy działki zlokalizowany jest most o szerokości 3,0 m. Konstrukcja składa się z belek stalowych (blachownice o kształcie dwuteowym) w ilości 2 szt. oraz drewnianych bali grubości 16 cm, położonych na blachownicach. Blachownice wsparte są na skarpach brzegów rzeki wzmocnionych kawałkami płyt żelbetowych. W postępowaniu dowodowym ustalono, że omawiany most został wzniesiony w miejscu, w którym istniał most wybudowany samowolnie w latach 1995-96 zniszczony w marcu 2003 roku przez powódź. Organ nadzoru budowlanego uznał, iż inwestorzy naruszyli przepis art. 28 Prawa budowlane. Postanowieniem z dnia 12 lipca 2007 r., znak [...] nałożono na G. P. oraz B. P., w imieniu którego działa opiekun prawny G. P. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2007 r.: zaświadczenia Urzędu Gminy w B. o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z decyzją pozwolenia wodno-prawnego i innymi opiniami, uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie przedstawili w terminie żądanych dokumentów w związku z tym należało zastosować do przedmiotowego obiektu przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych przez organ. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na wniosek B. P., reprezentowanego przez opiekuna prawnego G. P., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, iż analiza materiału dowodowego nie wskazuje aby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r. dotknięta była wadami wymienionymi art. 156 § 1 Kpa, co obligowałoby organ wyższego stopnia do stwierdzenia jej nieważności. W sprawie ustalono, że sporny most został odbudowany (po zniszczeniu go przez powódź) bez wymaganego pozwolenia na budowę w maju 2003 r. przez inwestorów B. P. i Gr. P.. Organ podniósł, iż Bo. P. na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w Z. Wydział Cywilny z dnia [...] września 2003 r. sygn. akt [...] został całkowicie ubezwłasnowolniony. Stosownie do art. 30 § 1 Kpa osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają, przez swych ustawowych przedstawicieli. Opiekunem prawnym B. P. jest, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w B. III Wydz. Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. [...] G. P. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem nakładanych na podstawie art. 48 obowiązków może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki spornego mostu nałożony został prawidłowo na B. P. reprezentowanego stosownie do art. 30 § 1 Kpa przez opiekuna prawnego G. P. oraz na G. P. jako współinwestora. W ocenie organu I instancji, nie można uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy też jest pozbawiona podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), kontrolowana decyzja nie jest dotknięta także innymi przesłankami określonymi w art. 156 § 1 Kpa, stąd brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania B. P., w imieniu którego działał opiekun prawny - G. P., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] marca 2008 r. Organ odwoławczy poniósł, iż po przeanalizowaniu akt sprawy nie znalazł merytorycznych podstaw do innej oceny materiału, niż dokonana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. W przedmiotowej sprawie z powodu niedostarczenia przez inwestorów wskazanych dokumentów nie zaistniała możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Powyższy stan faktyczny wypełnił zatem dyspozycję wynikającą z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co z kolei obligowało organ powiatowy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Argumentacja ta znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto, w ocenie organu II instancji, obowiązek rozbiórki spornego mostu nałożony został prawidłowo na B. P., reprezentowanego stosownie do art. 30 § 1 Kpa przez opiekuna prawnego G. P. oraz na G. P. jako współinwestora. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2008r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., działający przez opiekuna prawnego G. P., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, a postępowanie administracyjne prowadzone było wobec osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, a postępowanie administracyjne prowadzone było wobec osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej - nie znajdują oparcia w materiale dowodowym i przepisach prawa procesowego, gdyż organy obu instancji orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, tj. że inwestorzy w maju 2003 r. wznieśli bez pozwolenia na budowę most na rzece B. Ł., oraz prawidłowo uwzględniły, że w imieniu ubezwłasnowolnionego całkowicie B. P. działa opiekun prawny w osobie jego żony - G. P.. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku braku wystąpienia w/w przesłanek, organ administracyjny nie może stwierdzić nieważności aktu administracyjnego. W konsekwencji organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą stwierdzenie nieważności. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I i II instancji, że brak jest jakichkolwiek przesłanek, określonych w art. 156 § 1 Kpa, do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowej inwestycji, bowiem decyzja ta zapadła zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; nie dotyczy również sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; bezwątpienia została skierowana do osób, które mają przymiot strony w sprawie; była wykonalna w dniu jej wydania; jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą; oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Dlatego też w niniejszej sprawie organy administracyjne na podstawie art. 158 § 1 Kpa prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 83 ust 1 ustawy Prawo budowlane, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. w art. 48, natomiast na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy do jego zadań należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W ramach wskazanej w przepisach Prawa budowlanego właściwości rzeczonej, w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., jako organ nadzoru budowlanego właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania administracyjnego dot. samowolnie wybudowanego mostu, uprawniony był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Organ ten w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalił, że przedmiotowy most powstał samowolnie bez uprzedniego uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Bez wątpienia na wybudowanie mostu Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ do tego typu inwestycji nie ma zastosowania wyłączenie "zasady budowy w oparciu o pozwolenie na budowę". W art. 29 ust. 1 i 2 zawarte się rodzaje budów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród nich nie wymienia się budowy mostu, co oznacza, że na budowę mostu przepisy Prawa budowlanego wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotowy most powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę to właściwy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował tryb z art. 48 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 48 ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści tego przepisu, organ administracyjny przed nałożeniem nakazu rozbiórki zobligowany jest z urzędu przeprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu, który powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie to ma na celu ustalić czy dany obiekt budowlany po spełnieniu określonych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2, może zostać zalegalizowany, czy też - konieczne będzie nałożenie nakazu rozbiórki. W tym celu zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 postanowieniem wstrzymuje się roboty budowlane oraz ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada się na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na inwestorów, tj. G. P. i B. P., w imieniu którego działa opiekun prawny - G. P., określone obowiązki, wykonanie których mogło mieć znaczenie dla ewentualnej legalizacji mostu. Natomiast niewykonanie przez inwestora tych obowiązków wiąże się z określonymi przez przepisy Prawa budowlanego konsekwencjami. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. że w takich okolicznościach sprawy organ nie ma innej możliwości jak tylko i wyłącznie orzec nakaz rozbiórki. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taka okolicznością, ponieważ pomimo nałożonych obowiązków, inwestorzy ich nie wykonali, wobec czego kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją z dnia 8 października 2007 r. organ administracyjny orzekł nakaz rozbiórki. W tych względów, należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że w/w decyzja nie narusza rażąco prawa, ponieważ została wydana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Powyższe oznacza także, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej. Tym samy brak jest przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu skargi, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było wobec osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, tj. B. P., należy uznać, iż zarzut ten jest bezzasadny. Organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne (legalizacyjne) oraz prawidłowo nałożyły nakaz rozbiórki, uwzględniając, że w imieniu B. P., jako osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, działa opiekun prawny - jego żona G. P.. Zatem decyzja o nakazie rozbiórki została prawidłowo skierowana do inwestorów - G. P. i B.a P., dla którego ustanowiona jest opieka prawna w osobie opiekuna G. P.. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy administracyjne mogły prowadzić postępowanie administracyjne w stosunku do osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Zgodnie z art. 30 § 1 Kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem w niniejszej sprawie do oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych B. P., zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Art. 8 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Oznacza to, że każda osoba, nawet ubezwłasnowolniona całkowicie ma zdolność prawną, a więc jest podmiotem praw i obowiązków. Na taką osobę mogą być nakładane obowiązki, np. nakaz rozbiórki. Natomiast taka osoba nie ma zdolności do czynności prawnych, tzn. że nie może nabywać praw i obowiązków własnym działaniem - we własnym imieniu (patrz: art. 12 Kc), poza wyjątkami określonymi w art. 14 § 2 Kc. W postępowaniu administracyjnym za takie osoby, na podstawie art. 30 § 2 Kpa, działają ich ustawowi przedstawiciele, którzy w imieniu osób ubezwłasnowolnionych całkowicie mogą dokonywać czynności prawnych, np. złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym - wnieść skargę do sądu administracyjnego, a przede wszystkim co ma znaczenie w niniejszej sprawie wykonać nałożony nakaz w imieniu osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Jak wynika z powyższego, decyzja o nakazie rozbiórki została prawidłowo skierowana m.in. do B. P., w którego imieniu działa opiekun prawny - G. P.. Zatem nie można uznać by decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2007 r. o nakazie rozbiórki została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto, organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.