VII SA/Wa 1048/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 1048/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu odwołania J. Z. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia na budowę pn. Rozbudowa odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od km 32+901,61 do km 33+ 628,00 w miejscowości W. – zakres inwestycji:poszerzenie drogi wojewódzkiej do szerokości 6,50 (droga klasy G ½ o skrajni pionowej 4,6m), budowa lewostronnego chodnika dla pieszych o szerokości 2,00 m i długości 727 m, przebudowa skrzyżowań z drogami gminnymi w km 32+942,76 i 33+608,92, przebudowa zjazdów indywidualnych do posesji i zjazdów do pól (strona lewa 33 szt. strona prawa 25 szt.), budowa kanalizacji deszczowej o średnicach od 315 mm do 400 mm, o łącznej długości ok.720 m, wraz z osadnikiem o pojemności 5m3" na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości W. , kat. IV, XXV, XXVI została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającej jej uchylenia gdyż upłynęło 5 lat od doręczenia decyzji stronom. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzja z dnia [...] listopada 2010r. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. pozwolenia na rozbudowę odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] we wskazanym wyżej zakresie została wydana z naruszeniem prawa ale odmówił jej uchylenia gdyż upłynęło 5 lat od dnia doręczenia decyzji stronom. J. Z. złożył odwołanie od w/w decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia 23 października 2009r. WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1019/09 uchylił decyzje SKO w N. z dnia [...] sierpnia 2002r. raz poprzedzającą ją decyzje Wójta Gminy k. z dnia [...].06.2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod projektowana przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W., w oparciu o którą Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] listopada 2003r. udzielił pozwolenia na budowę. W związku z zaistnieniem przesłanki z art. 145§1 pkt. 8 kpa (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzje lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione) Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzja z dnia [...].11.2003r. nr [...]. Przywołując treść 146 kpa organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że ostatnie doręczenie decyzji Wojewody z dnia [...].11.2003r. nastąpiło w dniu 9.12.2003r. (obwieszczenie o wydaniu w/w rozstrzygnięcia zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w miejscowości W. 25.11.2003 natomiast w przypadku obwieszczenia doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia). Organ stwierdził, że decyzja Wojewody z dnia [...].11.2003r. narusza prawo, gdyż nie znajduje wymagane przez przepisy prawa materialnego oparcia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 34 i 35 Prawa budowlanego) jednakże nie może być uchylona gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących braku zgody skarżącej na realizacje inwestycji na działkach nr ew. [...] i [...] organ wskazał, ze zarzut nie może stanowić przedmiotu oceny w niniejszym postępowaniu, które zostało wznowione z urzędu na podstawie przesłanki z art. 145 §1 pkt. 8 kpa natomiast w/w okoliczność należy zakwalifikować jako dotycząca art. 145§1 pkt. 5 kpa. (wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi). Ponieważ z akt sprawy wynika, że J. Z. brała udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (nie wnosząc żadnych zastrzeże co do jej lokalizacji) i osobiście odebrała kontrolowane rozstrzygnięcie z dniu 24.11.2003r. powyższy zarzut należy uznać za podniesiony z uchybieniem terminu 1 miesiąca, o którym mowa w art. 148 kpa. Ocena więc w niniejszym postępowaniu powyższych okoliczności stanowiłoby obejście rygoru ustanowionego w/w przepisem art. 148§1 kpa. J. Z. złożyła skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wskazała, że decyzja dotycząca pozwolenia na budowę jest z mocy prawa nieważna albowiem budowana ja niezgodnie z warunkami zabudowy (nie było wówczas planu). W tej sytuacji organ powinien obecnie przeanalizować czy wybudowana droga jest zgodna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej organ w tej sprawie winien działać z urzędu bez względu na upływ terminów wskazanych przez organ. Dodatkowo skarżąca powołała się na konstytucyjne prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją, która pozwala ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną ostateczną decyzją administracyjną, o ile spełnione są przesłanki wymienione w art. 145§1 kpa i nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych. Jak wynika z treści art. 147 kpa wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony, za wyjątkiem przyczyny określonej w art. 145§1 kpt. 4 i 145a kpa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się jednolity pogląd co do tego, że obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest zbadanie w pierwszej kolejności czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie oraz czy wnoszący go podmiot powołuje się na przesłanki określone w art. 145§1 lub 145a kpa. Pozytywna weryfikacja wniosku pod względem w/w przesłanek powinna skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149§2 kpa a dalej przeprowadzeniem przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14.01.2009r. II SA/Bd 856/08, LEX nr 558449). Podobnie sytuacja przedstawia się wówczas, gdy organ z urzędu stwierdzi zaistnienie przesłanki wymienionej w art. 145§1 pkt. 1-3 i 5-8 kpa. Obowiązkiem jego jest wówczas wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania a następnie zbadanie czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji. Jednocześnie ustawodawca – mając na uwadze, zasadę trwałości decyzji ostatecznej określoną w art. 16 kpa wprowadził 2 negatywne przesłanki ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza zatem dopuszczalności wznowienia postępowania a jedynie jej uchylenie. Oznacza to, że organ - po prawidłowym wznowieniu postępowania - ma obowiązek zbadać zaistnienie przesłanki, w oparciu o którą wznowiono postępowanie i jej wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że wystąpiła jedna z podstaw wyliczona w art. 145 §1 kpa rodzi po stronie organu obowiązek zbadania czy nie zaistniała któraś z przesłanek negatywnych. Ustawodawca - jak zostało wyżej wskazane – w art. 146 §1 i 2 kpa określił 2 przesłanki negatywne: przesłankę terminu (§1) oraz wpływu zaistnienia przesłanki wznowieniowej na treść rozstrzygnięcia (§2). Pierwsza z tych przesłanek związana jest z upływem terminu odpowiednio 5 lub 10 lat licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. I tak prawidłowo organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania wymieniona w pkt. 8 art. 145 §1kpa, zgodnie z którym postępowanie wznawia się jeżeli decyzja wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Jak trafnie zauważył organ wyrokiem z dnia 23.102009r. WSA w Krakowie uchylił kontrolowaną przez siebie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę, że jak wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji organ architektoniczno – budowlany sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ulega wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest oparta o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Skoro zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego należało wznowić postępowanie. Bez wątpienia również brak decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowiłby przesłankę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro ustawodawca uzależnił możliwość wydania tej ostatniej decyzji od zgodności przedstawionych rozwiązań z ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trafne jest jednak stanowisko organu który wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka negatywna uniemożliwiająca wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na pozwolenia wymieniona w art. 146§1 kpa. Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu co do tego, że od dnia ogłoszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2003 r. upłynęło ponad 5 lat. W konsekwencji organ – zgodnie z dyspozycją zawartą w §2 art. 151 kpa winien był ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie tez rozstrzygniecie zostało wydane przez organ. Natomiast nie można uznać żadna miara trafności zarzutów skarżącej Racje ma wprawdzie J. Z., iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana bez uprzedniego ustalenia warunków zabudowy jest nieważna. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji przez organ architektoniczno – budowlany w obrocie prawnym pozostawała decyzji ustalająca warunki zabudowy, która to decyzja nosiła walor ostateczności (niezależnie od tego, że skierowana została skarga do WSA). Organ związany był treścią tej decyzji. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero z chwila uprawomocnienia się wyroku z dnia 23.10.2009r. Nie można też podzielił poglądu skarżącej co do tego ze w okolicznościach niniejszej sprawy winien działać on z urzędu. Przesłanki negatywne wymienione w art. 146 kpa odnoszą się tak do spraw wszytych z urzędu jak i na wniosek. A zatem zasady zawarte w tym przepisie mają bezwzględne zastosowanie również w niniejszej sprawie – wszczętej z urzędu. I wreszcie racje ma organ, że w niniejszej sprawie nie mogły odnieść skutku argumenty skarżącej co do tego, że nie wyrażała ona zgody na realizację przedmiotowej inwestycji przez nieruchomości stanowiące jej własność. Sąd w pełni podzielił argumentację organu, że powyższe argumenty mogłyby co najwyżej stanowić przesłankę wznowieniową określoną w art. 145§1 pkt. 5 kpa jako nowa okoliczność nieznana organowi w dniu wydania decyzji, która wyszła na jaw po jej wydaniu. Wprawdzie w doktrynie spotkać można rozbieżne stanowiska co do tego, w jakich granicach organ po wznowieniu postępowania z urzędu winien prowadzić postępowanie tj. czy w granicach podstawy wznowienia (tu: pkt. 8) czy też co do wszystkich podstaw wznowienia wyliczonych w art. 145 §1 kpa jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że również w tej ostatniej sytuacji zaistniałaby negatywa przesłanka wznowieniowa uniemożliwiająca uchylenie decyzji z dnia [...].11.2003r. Pięcioletni termin, o którym w art. 146§1 kpa odnosi się bowiem do przyczyn wznowienia wskazanych w pkt. 3-8 art. 145 §1 kpa. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.