VII SA/Wa 1048/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "[...]" Z. P., J. P. spółka jawna z siedzibą w P. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej łaźni pułkowej do wojewódzkiej ewidencji zabytków postanawia: odrzucić skargę. . [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej również jako: "[...]WKZ") pismem datowanym na dzień 31 grudnia 2020 roku zawiadomił podmiot działający pod firmą "[...]" Z. P., J. P. spółka jawna z siedzibą w P. (dalej również: "skarżąca") o włączeniu karty ewidencyjnej łaźni pułkowej zwanej miejską, obecnie nieużytkowanej, wzniesionej w 1903 roku, wg projektu nieznanego autora, położonej w S. przy ul. L. S. (gmina Miasto S., powiat [...], nr ewid. działki [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Powyższe zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 25 stycznia 2021 roku. Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. skarżąca wezwała [...]WKZ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie karty ewidencyjnej łaźni pułkowej z wojewódzkiej ewidencji zabytków. "[...]" Z. P., J. P. spółka jawne z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność materialno-techniczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie włączenia karty ewidencyjnej łaźni pułkowej zwanej miejską, obecnie nieużytkowanej, wzniesionej w 1903 roku, wg projektu nieznanego autora, położonej w S. przy ul. L. S. (gmina Miasto S., powiat [...], nr ewid. działki [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Powyższa skarga została nadana w placówce publicznego operatora pocztowego w dniu 19 kwietnia 2021 r. Odpowiadając na skargę w dniu 18 maja 2021 r., organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny złożonej skargi Sąd ocenia zachowanie przez stronę skarżącą warunków formalnych, w tym czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Spełnienie przez stronę łącznie przewidzianych przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") warunków formalnych skargi umożliwi nadanie jej dalszego biegu i przystąpienie do merytorycznej oceny. Oceniając, pod tym względem, wniesioną skargę stwierdzić należy, że nie może zostać merytorycznie rozpoznana albowiem została wniesiona z uchybieniem terminu przewidzianego przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego reguluje art. 53 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z powyższych przepisów wynika, że każdorazowo ocenić należy charakter zaskarżonego aktu, celem określenia terminu do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru działań podjętych przez organ na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm. – dalej: "u.o.z."). Prezentowane są bowiem dwa stanowiska – pierwsze nakazuje uznać taką czynność za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś drugie – za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie jednak zaskarżoną czynność należy uznać za inną czynność z zakresu administracji publicznej. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą stać się również inne niż akty prawa miejscowego akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Należy przy tym wyjaśnić, że akt lub czynność podlega sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli ma (1) charakter zewnętrzny, przy czym nie może to być decyzja ani postanowienie, gdyż te poddane są kontroli w ramach uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., (2) indywidualny, (3) władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i podejmowany przez podmiot wykonujący administrację publiczną, (4) dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk [w:] Sądowa kontrola administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego. Tom 10, red. R. Hauser, Z. K. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 r., s.176 i n.). Z kolei, wydawanie aktów przez organy jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związki jest przedmiotem regulacji w odrębnych przepisach. Co istotne, art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do działalności podejmowanej przez wymienione w nim podmioty, nie może więc być uznany za podstawę dopuszczalności skargi na akty samorządu innego niż terytorialny. Na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca posłużył się ogólnym pojęciem "akt", które obejmować będzie poszczególne rodzaje aktów, wydawanych przez uprawnione do tego organy o charakterze generalnym, jak i indywidualnym (R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk [w:] Sądowa kontrola administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego. Tom 10, red. R. Hauser, Z. K. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014 r., s.183 i n.). Istotną cechą aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że w następstwie wydania tych pierwszych powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., art. 3 pkt 26, Lex/el). Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z. oraz § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r., nr 113, poz. 661 ze zm.) jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny. Jej adresatem nie są bowiem jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Podejmowana jest przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. Z racji tego, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi precyzyjnie zostały określone terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, niespełnienie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 53 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że termin na wniesienie skargi wynosił trzydzieści dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o podjęciu przez [...]WKZ zaskarżonej czynności materialno-technicznej. Z akt administracyjnych spraw bezpośrednio wynika, że pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. organ zawiadomił skarżącą spółkę o włączeniu karty ewidencyjnej łaźni pułkowej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącej spółce w dniu 25 stycznia 2021 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych). Data ta nie została przez skarżącą zakwestionowana, a więc uznać należy, że w tej dacie skarżąca dowiedziała się o dokonanej czynności. Trzydziestodniowym termin, liczony od tej daty do wniesienia skargi upłynął w dniu 24 lutego 2021 r. Skarga zaś nadana została w dniu 19 kwietnia 2021 r., a więc bezsprzecznie z uchybieniem terminu. Skarżąca we wniesionej skardze podniosła, że organ nie poinformował jej o sposobie zaskarżenia czynności materialno-technicznej. Nie jest to jednak okoliczność wpływająca za zachowanie terminu do wniesienia skargi. Brak pouczenia strony o możliwości zaskarżenia przedmiotowej czynności do sądu stanowi co najwyżej podstawę do przywrócenia stronie skarżącej terminu do wniesienia skargi. Powyższa okoliczność nie stanowi także przesłanki do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego w rozumieniu art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a., ponieważ na etapie postępowania administracyjnego skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a więc miała wiedzę o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Ponadto, nie wskazała w skardze innych przyczyn, które wpływały na niewniesienie skargi w terminie. Na marginesie wskazać należy, że na powyższe nie ma także wpływu złożone przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, aby zaskarżenie czynności materialno-technicznej musiało zostać poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa czy inną czynnością strony. W tym stanie rzeczy – na mocy art. art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.