VII SA/Wa 1049/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia - r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]-II-2014r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] PINB [...] na dzień [...]-04-2013r., [...]-06-2013r, [...]-07-2013r., [...]-11-2013, [...]-03-2014r. oraz [...]-10-2014r. wyznaczył termin przeprowadzenia oględzin w sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Pomimo wysłanej do właściciela w/w komórek - Pana M W. - korespondencji zawierającej zawiadomienia o wyznaczeniu terminu oględzin korespondencja powyższa nie została odebrana przez w/w osobę. Ponadto postanowieniem z dnia [...]-06-2014r. Prokuratura Rejonowa [...] - [...] umorzyła postępowanie w sprawie udaremnienia organowi I instancji kontroli w/w pomieszczeń piwnicznych. Jak ustalił PINB [...] Pan M. W. nie posiada stałego ani czasowego miejsca zamieszkania. W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...]-ll-2014r., Nr [...], PINB [...] umorzył w oparciu o art. 105 § 1 Kpa postępowanie administracyjne w sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Od w/w decyzji odwołanie do [...]WINB złożyła w ustawowym terminie Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Badając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 105 § 1 Kpa stanowiąc podstawę prawną objętego odwołaniem rozstrzygnięcia z dnia [...]-ll-2014r., Nr [...], gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało I bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzje I umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowali ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawni! niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygną: na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...]-11-2014r., zdaniem PINB [...] przesłanką która musi skutkować umorzeniem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego jest fakt braku możliwości ustalenia miejsca pobytu właściciela w/w komórek, a co za tym idzie brak możliwości skutecznego powiadomienia tej osoby o zamiarze przeprowadzenia oględzin. W kontekście tej okoliczności organ odwoławczy wskazał, iż z załączników odwołania wynika, że Pan M. W. w dniu [...].06.2014 r. odebrał osobiście korespondencję od firmy [...] Sp. z o.o. pod adresem [...]. W związku z powyższym, w ocenie [...]WINB uznać należy, że w/w adres jest prawidłowym adresem, na który należy inwestorowi doręczać wszelkie pisma i rozstrzygnięcia administracyjne. Powyższe wynika również z faktu, że na każdej nieodebranej przesyłce organu powiatowego, która była kierowana do Pana M. W. na w/w adres, znajduje się adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie". Dlatego tego też brak jest podstaw do uznania, że adres, na który doręczana była do tej pory korespondencja, jest nieprawidłowy. Ponadto [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się ze stanowiskiem PINB wskazującym na to, że brak na drzwiach komórek jakichkolwiek szyldów świadczących o działalności gospodarczej uzasadnia twierdzenie, iż nie nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania i nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza. W ocenie [...]WINB oględziny nieruchomości nie są jedyną możliwością ustalenia przez organ nadzoru budowlanego stanu faktycznego. W tym celu można posłużyć się np. zgromadzoną lub posiadaną przez strony postępowania dokumentacją. Należy zauważyć, iż do odwołania od w/w decyzji PINB [...] strona skarżąca dołączyła rysunki (rzekomo sporządzone przez Pana M. W. i jak twierdzi znane organowi I instancji) obrazujące fakt wykonania robót budowlanych związanych z przebudową i połączeniem w/w komórek lokatorskich. Przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie organ powiatowy prowadził w sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania w/w pomieszczeń. Zasadnym zdaniem [...]WINB było zatem odniesienie się w omawianej decyzji także do faktu wykonania w/w robót budowlanych w oparciu o inny materiał dowodowy, czego organ jednak nie uczynił. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji winien postarać się dokonać analizy w zakresie ustalenia, czy w niniejszej sprawie nastąpiła przebudowa i zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych komórek lokatorskich, na podstawie innych dowodów, niż dowód z oględzin, np. w oparciu o dokumentacje techniczne dotyczące w/w komórek. Organ powiatowy powinien załączyć do akt sprawy rysunki przedstawione przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] do odwołania, z których wynika, że Pan M. W. zamierzał połączyć sześć komórek lokatorskich poprzez wyburzenie szeregu ścian je oddzielających. Należy również rozważyć wystąpienie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, z zapytaniem, czy Pan M. W. zgłaszał jakiekolwiek roboty budowlane dotyczące przedmiotowych komórek lokatorskich. Ponadto zasadnym byłoby również dokonanie dowodu z przesłuchań świadków na okoliczność domniemanych robót budowlanych wykonanych w w/w komórkach. PINB [...] winien także rozważyć ponowne wystąpienie do organów ścigania z odpowiednim wnioskiem na podstawie art. 91 Prawa budowlanego i w przypadku ponownego umorzenia postępowania przez organy ścigania, rozważyć zaskarżenie - jako instytucja państwowa składająca zawiadomienie - postanowienia do właściwego sądu. Organ II instancji wskazał również, że z rysunków załączonych do odwołania wynika, że pomiędzy rzędem komórek lokatorskich znajduje się korytarz, który w ocenie MWINB, stanowi cześć wspólną obiektu. Powyższe może oznaczać, że Pan M. W. bezprawnie zagrodził część korytarza, będącego częścią wspólną, poprzez zamontowanie drzwi. W związku z tym Wspólnota Mieszkaniowa winna rozważyć wystąpienie z właściwym roszczeniem o usunięcie w/w zamontowanych drzwi. W przypadku bowiem, kiedy drzwi te zostałyby usunięte, organ powiatowy miałby szersze możliwości przeprowadzenia dowodu z oględzin w celu ustalenia, czy faktycznie doszło do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych komórek lokatorskich. W innym wypadku może się okazać, że przeprowadzenie oględzin nie będzie możliwe z uwagi na utrudnianie przez inwestora prowadzenia postępowania. W świetle wymogów dotyczących prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego za niewystarczające uznano także czynności organu przeprowadzone na okoliczność ustalenia kwestii związanej ze zmianą sposobu użytkowania w/w komórek lokatorskich. W żadnym razie brak szyldu na drzwiach nie mógł prowadzić do umorzenia postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością. Wskazano także organowi powiatowemu, iż przepisy dotyczące doręczeń korespondencji urzędowej zawarte w rozdziale 8 działu I Kpa przewidują różne formy i sposoby doręczenia pism organów administracji publicznej. Jak wynika z akt sprawy PINB [...] nie podjął próby doręczenia zawiadomień o oględzinach przedmiotowej nieruchomości w inny sposób, jak tylko za pośrednictwem operatora pocztowego w ogóle (art. 39 Kpa). Reasumując powyższe [...]WINB wskazał, że wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nieustalenie stanu faktycznego, wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kpa. i uzasadnia jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na marginesie wskazano organowi I instancji, iż w aktach sprawy brak jest stosownego zawiadomienia organu o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Opisana sytuacja może sugerować, że PINB [...] w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie powiadomił w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. W. Zarzucał w niej, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że odwołanie zostało wniesione. Należało bowiem zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdzić uchybienie terminu, ewentualnie stwierdzić brak należytej reprezentacji Wspólnoty już od początku postępowania (art. 30, 31, 32, 33 k.p.a.). Poza tym wskazał, że jak wynika z zaskarżonej decyzji postępowanie zainicjował wniosek Wspólnoty. Jednak Wspólnota nigdy nie miał i nadal nie ma zarządu (organu uprawnionego do jej reprezentowania), a w związku z tym Wspólnota nie mogła ustanowić pełnomocnika, jak i nie mogła działać przez zarząd. Skarżący wskazał, że przed Sądem Okręgowym [...] w [...], za sygn. akt [...] z powództwa skarżącego toczy się postępowanie o ustalenie nieistnienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] nr [...] (w sprawie wyboru Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej) i nr [...] (w sprawie powołania nowego składu osobowego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...]). Przy czym roszczenie jest wysoce prawdopodobne, ponieważ do dnia dzisiejszego prawomocnymi wyrokami Sąd Okręgowy [...] w [...] ustalił nieistnienie łącznie 15 uchwał Wspólnoty, przy czym powództwa zostały uwzględnione w całości. Toczy się także szereg dalszych spraw cywilnych pomiędzy skarżącym a Wspólnotą (sprawy o ochronę naruszonego przez Wspólnotę posiadania skarżącego, sprawa o zapłatę, oraz także sprawa o przywrócenie przedmiotu najmu (korytarza piwnicznego) do stanu pierwotnego, a także wiele innych). Zdaniem skarżącego Wspólnota usiłuje "załatwić" sprawy cywilne przy "pomocy" Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, co nie zasługuje na aprobatę. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ I instancji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W świetle poczynionych wyżej uwag należy uznać, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest prawidłowe. Podkreślić należy, że przyczyną umorzenia postepowania przez organ I instancji był brak możliwości dokonania oględzin przedmiotowych komórek lokatorskich. Wskazać w związku z tym należy, że PINB w zasadzie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Jedyne ustalenie dotyczy braku szyldu na lokalu. Trudno wobec tego ustalić jaki stan faktyczny stanowił podstawę dla organu I instancji uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Co więcej uzasadnienie decyzji PINB nie powołuje się na żadne okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Z tych powodów jednym słusznym rozstrzygnięciem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut wniesienia odwołania po terminie nie jest zasadny. Decyzja organu I instancji Wspólnocie Mieszkaniowej została doręczona w dniu [...].11.2014 r., natomiast odwołanie wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].12.2014 r. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem Skarżącego dotyczącym niewłaściwej reprezentacji Wspólnoty. Ze znajdującej się w aktach sprawy uchwały z dnia [...].08.2014 r. nr [...] właścicieli lokali o powołaniu zarządu wynika, że odwołanie złożyły osoby uprawnione. Dopóki uchwała ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego nie można twierdzić, że jest nieobowiązująca. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).