VII SA/Wa 1049/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1978 r., Nr [...], zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z garażem na działce przy ul. [...] [...] w [...]. II. Decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził na wniosek T. K. nieważność wskazanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1978 r. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. Rozstrzygnięcie to nie było poddane ocenie sądu. III. Podaniem z dnia [...] września 2016 r., L. S. (dalej również jako Skarżący lub Strona) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2004 r. Jako podstawę wskazał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), bowiem w trakcie porządkowania strychu budynku przy ul. [...] [...], co miało mieć miejsce na początku września 2016 roku, odnalazł umowę darowizny części nieruchomości z dnia [...] października 1959 r. dokonaną w formie aktu notarialnego, dotyczącą własności nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] (ówcześnie [...] [...]), zawartą między M. A., jej synem Z. oraz A. H. A. (synowa M. A.). W umowie tej strony ustanowiły podział nieruchomości quo ad usum, w ramach którego obdarowani otrzymali wschodnią jej część w wyłączne posiadanie, podczas gdy część zachodnia (położona od strony ul. [...]) pozostała w wyłącznym posiadaniu darczyńcy. Jednocześnie każda ze stron otrzymała prawo do samodzielnego zarządzania swoją częścią nieruchomości - w tym do dysponowania nią na cele budowlane. Jak dalej wyjaśniono, w decyzji GINB z dnia [...] stycznia 2004 r. odniesiono się jedynie do stanu właścicielskiego na dzień [...] września 1979 r., w ogóle nie badając wcześniejszej dokumentacji. Istnienie podziału quo ad usum modyfikuje natomiast regulację zawartą w art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 r. Jeżeli bowiem umowa darowizny z 1959 r. byłaby znana organom uprzednio rozpatrującym sprawę, rozstrzygnięcie tychże organów mogłoby być inne (brak wady rażącego naruszenia prawa w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1978 r.). IV. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak:[...], GINB wznowił na wniosek Skarżącego postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2004 r. Po zbadaniu sprawy, umożliwieniu stronom wypowiedzenia się w przedmiocie żądania wznowienia, organ decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] umorzył wznowione postępowanie uznając, że przekroczono w sposób oczywisty termin do złożenia wniosku w tym zakresie. Wnioskodawca wiedział bowiem o akcie notarialnym z 1959 r. już co najmniej od września 1994 r., tj. od dnia rozprawy ws. ustanowienia drogi koniecznej a najpóźniej w maju 1995 r., gdy na treść tego dokumentu powoływał się jego pełnomocnik. L. S. wiedział zatem o istnieniu przywoływanego dokumentu na długo przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Skoro tak, to termin z art. 148 § 1 k.p.a. nie mógł się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną. Tym samym w ocenie GINB termin do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nie mógł upłynąć wcześniej niż z dniem [...] lutego 2004 r., zaś Skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył dopiero we wrześniu 2016 r. V. Z powyższą decyzja nie zgodził się L. S. kierując do organu wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił naruszenie: - art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż stwierdzenie niedotrzymania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uniemożliwia organowi prowadzenie wznowionego postępowania z urzędu i obliguje organ do umorzenia postępowania, w sytuacji, gdy zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkuje po stronie organu obowiązkiem wznowienia postępowania i prowadzenia postępowania wznowionego z urzędu; - art. 105 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nakazuje jej merytoryczne rozpoznanie, a żaden przepis prawa nie sprzeciwia się potraktowaniu spóźnionego wniosku o wznowienie postępowania jako informacji o możliwości wznowienia tegoż postępowania z urzędu; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie rozpoznano sprawy merytorycznie pomimo tego, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania upoważnia organ do dokonania takiej czynności z urzędu, co wskazuje zarazem na naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W ocenie Skarżącego niezależnie od skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, organ winien, w przypadku powołania się przez stronę na przesłankę wznowienia określoną m.in. w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. rozpoznać sprawę merytorycznie, niejako z urzędu. W tym względzie Strona przywołała orzeczenia wydane przez sądy administracyjne w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 281/17, VI SA/Wa 1318/16 oraz II OSK 2404/11. VI. Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację z pierwszej decyzji w zakresie ewidentnie spóźnionego wniosku o wznowienie postępowania. Organ powtórzył także stanowisko, że nie może przyjąć takiej wykładni przepisów dotyczących wznowienia postępowania, aby każde żądanie strony obligowało organ do działań z nimi zgodnych, gdyż to naruszałoby zasady ogólne postępowania (wyrok OZ NSA w [...] z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt SA/Rz 115/02). W kontekście tego, zdaniem GINB podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. VII. Skargę na powyższą decyzję wywiódł L. S., kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie motywowane spóźnionym złożeniem wniosku o wznowienie postępowania przez stronę w sytuacji, gdy wniosek oparto o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązującą organ do działania z urzędu, a zarazem przedstawiona we wniosku podstawa faktyczna wznowienia (nowe dowody) rzeczywiście zaistniała, w efekcie czego utrzymano w mocy decyzję umarzającą postępowanie, które winno być w dalszym ciągu prowadzone tak, jakby zostało wznowione z urzędu; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do zarzutów od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co wskazuje na nierozpoznanie tych zarzutów i przedstawionego w postępowaniu materiału dowodowego, a zarazem na naruszenie zasady praworządności, w efekcie czego pominięto, iż w sprawie zaistniała przesłanka do prowadzenia postępowania z urzędu i zaniechano prawidłowego wyjaśnienia sprawy; 3. mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie pomimo istnienia obiektywnej przesłanki do jego kontynuowania przez organ działający z urzędu, wskutek czego naruszono w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jak wyjaśnił, to że przesłanki do wznowienia postępowania istnieją, jest oczywiste. W tej sytuacji uchybienie przez Stronę zainteresowaną terminowi do złożenia stosownego wniosku, nie może oznaczać, iż organ nie powinien kontynuować postępowania (przekształcając je z tego prowadzonego na wniosek na prowadzone z urzędu). W konsekwencji brak takiego działania GINB jest w niniejszej sprawie nie do zaakceptowania. Organ ten winien był bowiem przystąpić do merytorycznego badania sprawy i wydania stosownej decyzji. VIII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IX. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się i ocenić stanowisko organu w kwestii podstaw umorzenia postępowania zainicjowanego na wniosek L. S. Otóż w ocenie Sądu, ale także i samej strony, która już od etapu odwołania nie podejmuje żadnej skutecznej próby zakwestionowania czynionych przez organ ustaleń, wniosek o wznowienie postępowania został złożony ze znacznym uchybieniem terminu do jego wniesienia. Nie może bowiem budzić wątpliwości to, że Skarżący posiadał wiedzę o akcie notarialnym i wypływających z niego okolicznościach już od września 1994 r., tj. od dnia rozprawy w sprawie ustanowienia drogi koniecznej, a najpóźniej w maju 1995 r., gdy na treść tego dokumentu wprost powoływał się jego pełnomocnik. Sąd podziela i przyjmuje jako własne ustalenia organu w tym zakresie, wypływające przede wszystkim z przedłożonego protokołu rozprawy odbytej przed sądem powszechnym. Tym samym twierdzenia Skarżącego, co do okoliczności "odnalezienia" wspomnianego aktu notarialnego we wrześniu 2016 r. w trakcie porządkowania strychu i w związku z tym powzięcia o nim wiedzy po raz pierwszy w ten właśnie sposób są oczywiście bezzasadne. W powyższej sytuacji umorzenie wznowionego postępowania z tego powodu, iż wniosek złożono znacznie, bowiem 12 lat po terminie wydania decyzji ostatecznej, uznać należy za prawidłowe i zgodne z treścią normy prawnej wywodzonej z art. 105 § 1 k.p.a. X. Idąc dalej Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje albo z urzędu albo też na żądanie strony. Jednakże wznowienie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony. W niniejszej sprawie Skarżący postuluje pogląd, iż postępowanie wznowieniowe wszczęte przez organ na wniosek strony (z powodu zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3 i 5-8 k.p.a.), może a wręcz powinno przekształcić się w postępowanie prowadzone z urzędu, jeżeli podstawa wznowienia jest oczywista, jednakże ustalono, że wniosek strony nie mógł zostać skutecznie zgłoszony np. jest złożony po terminie, co uzasadnia umorzenie postępowania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, tryby wznowienia postępowania administracyjnego (skargowy i z urzędu) mają charakter rozłączny, a przez to nie mogą być dowolnie konwertowane w czasie ich trwania. Inaczej mówiąc, postępowanie wznowione na wniosek strony toczy się w tym i tylko tym trybie, a przez to podlega ocenie przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności dotyczących samego wniosku, w tym przesłanki jego terminowego złożenia. Nie można zatem przyjąć jako słusznego takiego zapatrywania Strony, że oto w sytuacji, w której sam wniosek z przyczyn go dotyczących nie może zostać uznany za skutecznie inicjujący postępowanie bądź dający podstawę do jego dalszego kontynuowania (np. z powodu uchybienia terminu), to mimo to organ nie tyle może, co wręcz musi prowadzić dalej postępowanie niejako z urzędu. Przypomnienia wymaga, że uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania na wniosek przebiega dwuetapowo. W jej pierwszym, wstępnym stadium, bada się wyłącznie to, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 145a i art. 145b oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopiero dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do jej istoty. Przyjęcie założenia strony powodowałoby faktyczne scalenie dwóch trybów wznowienia (prowadzonego na wniosek i z urzędu) a w konsekwencji wymagałoby za każdym razem analizowania przesłanek wznowienia bez względu na okoliczności odnoszące się do zasadności czy wręcz przedmiotowej i podmiotowej dopuszczalności wniosku strony. Inaczej mówiąc, nawet oczywiście spóźniony bądź złożony nie przez stronę wniosek o wznowienie postępowania wymuszałby jego wszczęcie i badanie podanych w nim przyczyn z urzędu. Nie można bowiem na podstawie obowiązujących przepisów prawa przyjąć jasnego i precyzyjnego wzorca przy użyciu którego właściwy organ miałby dokonać gradacji stopnia oczywistości przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania, na którą powołuje się strona, a która "uzasadniałaby" przekształcenie tego postępowania i jego dalsze prowadzenie z urzędu. Zaznaczyć bowiem trzeba, iż to że doszło do wznowienia postępowania na wniosek nie oznacza, że organ zwolniony jest z dalszego badania formalnej dopuszczalności zgłoszonego żądania, co klarownie wskazuje sprawa niniejsza (to po wznowieniu ustalono bowiem, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku przez L. S.). W takim zatem przypadku wniosek o wznowienie postępowania stałby się swoistą actio popularis, zobowiązującą organ - dla podkreślenia w każdym przypadku a nie tylko w "przypadku oczywistym" co zdaje się postulować Skarżący - do badania merytorycznej strony podanej przyczyny wznowienia, nie wyłączając oceny wskazanych okoliczności jako wypełniających także i inne podstawy wznowienia postępowania, w ramach których organ może działać z urzędu. Stanowisko takie zaprzeczałoby zatem istocie wniosku o wznowienie postępowania, którego cechą wyróżniająca jest właśnie indywidualizm żądania. Co więcej, strona skupia się jedynie na okolicznościach faktycznych wyłącznie swojej sprawy, przyjmując że zasadność podanej podstawy wznowienia jest pewna i niewątpliwie skutkująca uchyleniem decyzji ostatecznej (czego Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia i nie wyłącza). Niemniej jednak tak organ jak i sąd administracyjny oceniając konkretny wniosek o wznowienie postępowania zobowiązane są - w ramach prowadzonej wykładni prawa - uwzględniać przesłankę celowościową i funkcjonalną instytucji wznowienia postępowania. Tymczasem przy założeniu proponowanym przez stronę (o konieczności przekształcenia postępowania wnioskowego na to prowadzone z urzędu), nawet wniosek dotknięty oczywistymi brakami formalnymi wymuszałby konieczność rozważenia potrzeby wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. Tym samym dla jasności sytuacji procesowej danego postępowania, wszczętego i prowadzonego na wniosek strony, organ nie jest zobowiązany - a tego właśnie oczekuje Strona - do jego przekształcenia na postępowanie prowadzone z urzędu. Sąd podkreśla jednocześnie, że powyższe stanowisko nie oznacza, iż zaistnienie podstawy wznowienia postępowania (w ramach której organ może działać z urzędu), w sytuacji nieskuteczności wszczęcia postępowania na wniosek, wyłącza czy też zwalnia organ od analizy danego przypadku i podjęcia działań, z urzędu zmierzających do zbadania i ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. O ile bowiem inną sprawą jest skuteczność wniosku formułowanego przez stronę (w tym przypadku z przyczyn przedmiotowych) o tyle organ jest zobowiązany działać praworządnie i tam gdzie jest to niezbędne wszcząć i prowadzić postępowanie z urzędu, co nakazuje mu również kodeksowa zasada ustalania prawdy obiektywnej. W związku z tym strona, która np. uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zamiast brnąć w udowadnianie swoich racji w postępowaniu na wniosek (oczywiście spóźniony), może domagać się wszczęcia tego postępowania z urzędu, przedstawiając na tę okoliczność stosowne twierdzenia i dowody. Organ zaś będzie zobowiązany do oceny tych okoliczności pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu, zaś ewentualny brak jego działania w tym zakresie może być przez stronę poddany weryfikacji sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu. W kontekście powyższych uwag Sąd nie podziela zarzutów nr 1 i 3 skargi, wskazujących w istocie na obligatoryjność przekształcenia postępowania wznowieniowego z prowadzonego na wniosek na to prowadzone z urzędu. Za częściowo uzasadniony należało natomiast uznać zarzut nr 2 skargi wskazujący na niedostateczne odniesienie się przez organ do zarzutów odwołania, jak również nie wytłumaczenie stanowiska zajętego przez organ. Faktem jest, iż organ w sposób dosyć "oszczędny", mówiąc delikatnie, wypowiedział się w zakresie możliwości przekształcenia postępowania z prowadzonego na wniosek na prowadzone z urzędu. Nie można jednakowoż powiedzieć, że w ogóle się do tej kwestii nie odniósł, bowiem jednak wskazał, że nie może przyjąć takiej wykładni przepisów dotyczących wznowienia postępowania, aby każde żądanie strony obligowało go do działań z nimi zgodnych, co naruszałoby zasady ogólne postępowania. O ile więc można mieć uzasadnione zastrzeżenia, co do jakości uzasadnienia organu, o tyle nie można w całokształcie okoliczności sprawy przyjąć, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga dla uchylenia decyzji treść art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., po. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Pomimo więc tego uchybienia, nie można w okolicznościach sprawy przyjąć, że jest ono na tyle ważkie, że daje podstawę do uchylenia decyzji GINB. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę