VII SA/Wa 105/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. P. ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] listopada 2018 r. nr [...], wydana w sprawie dotyczącej obiektów małej architektury i miejsc postojowych, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 11 maja 2018 r. (data wpływu) skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") o przeprowadzenie kontroli i wstrzymanie budowy obiektów małej architektury oraz miejsc postojowych (tj. obszaru rekreacji) na działkach o nr. ew. [...] i [...] przy ul. L. w K., a także o weryfikację zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i projektem budowlanym, jak i prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami architektoniczno-budowlanymi. Pismem z 27 czerwca 2018 r. (data wpływu) skarżąca wniosła natomiast o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów (zrealizowanych w ramach wskazanego obszaru rekreacji). Pismem z 27 lipca 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej w sprawie obiektów małej architektury i miejsc postojowych na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. L. w K., gm. S., zrealizowanych przez Gminę S., a po rozpatrzeniu sprawy - decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 7 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 5 czerwca 2018 r. stwierdzono, że inwestycja była realizowana na podstawie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę złożonego do Starosty [...] 24 listopada 2017 r., obejmującego rozbiórkę budynku oraz budowę obiektów małej architektury i miejsc postojowych. Inwestycję zrealizowano ze zmianami w stosunku do projektu autorstwa arch. B. Z., upr. [...], polegającymi na zmianie nawierzchni fragmentu placu zabaw z kory na piasek. Nie stwierdzono naruszenia przepisów § 40 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). PINB podał również, że Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie obiektów małej architektury na działkach nr ew. [...] i [...] ([...]) obr. K. Pismem z 27 czerwca 2018 r. Starosta [...] wyjaśnił, że ww. decyzja wnosząca sprzeciw dotyczyła wykonania obiektów małej architektury na działce nr ew. [...] i [...] ([...]) obr. K., bowiem obszar opisanej inwestycji znajduje się na terenie ZL/ZN (planu miejscowego). Analizując przedłożone załączniki do ww. pisma Starosty oraz kopię projektu wykonawczego opieczętowanego przez Starostę, PINB przyjął, że ww. sprzeciw nie dotyczył robót na działce nr ew. [...] (MN2), na której wykonano budowę miejsc postojowych i obiektów małej architektury, a tylko tych przewidzianych na działce o nr ew. [...] (ZL/ZN). To zaś oznacza, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o skutecznie przyjęte zgłoszenie robót. Jednocześnie organ ten nie dostrzegł niezgodności wykonanych miejsc postojowych i obiektów małej architektury z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi K. (uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2017 r., Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., poz. [...]). Wskazał, że działka nr ew. [...] we wsi K. znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem MN2 – teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług (§ 11 pkt 1b). Teren ww. działki będzie (zgodnie z projektem wykonawczym) zabudowany obiektami małej architektury, placami i ścieżkami piaskowo-żwirowymi, a więc nie trwałą zabudową kubaturową. Typ usługi jest inwestycją celu publicznego i jest niezbędny do prawidłowego funkcjonowania tego zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi obszaru gminy S. W konsekwencji PINB uznał, że brak jest podstaw do wydania nakazów administracyjnych w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła PINB szereg naruszeń, w tym, nieuwzględnienie sprzeciwu od zgłoszenia robót objętych postępowaniem oraz wadliwe przyjęcie, że inwestycja nie narusza norm wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. 2019 r., poz. 1065 ze zm., "rozporządzenie"). Po rozpatrzeniu tego odwołania [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] listopada 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, wskazując, że sprzeciw nr [...] dotyczył zgłoszenia inwestora z [...] grudnia 2017 r., zaś inwestycja została zrealizowana na podstawie zgłoszenia z [...] listopada 2017 r. W odniesieniu do zarzutu naruszenia norm wynikających z przepisów rozporządzenia organ, powołując się na orzecznictwo, stwierdził przede wszystkim, że § 40 rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem przepis ten dotyczy jedynie zabudowy wielorodzinnej. W omawianym przypadku występuje zaś zabudowa jednorodzinna. Ponadto, w ocenie organu, wskazane przez skarżącą w odwołaniu odległości (mające świadczyć o niezachowaniu ww. § 40) stanowią odległości mierzone od ogrodzenia placu zabaw. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został pogląd, że ww. odległości mierzyć należy od zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw. W odpowiedzi na zarzut skarżącej dotyczący kwestii powołania "biegłego geodety celem ustalenia, czy w istocie projekt został zrealizowany wyłącznie na działce o nr ew. [...], czy również na działce o nr ew. [...] ([...])" organ wyjaśnił, że kwestionowanie przebiegu granic nie może opierać się wyłącznie na twierdzeniach strony, ale powinno być wykazane stosownym dokumentem. Podsumowując, organ stwierdził brak podstaw do nakładania na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego dotyczących robót budowlanych polegających na realizacji inwestycji pod nazwą "Rozbiórka budynku. Budowa obiektów małej architektury, budowa miejsc parkingowych dla samochodów osobowych przy ul. L., obręb [...], gm. S. dz. e. [...], [...] S. [...]". Organ nie stwierdził wykonania ww. robót z naruszeniem przepisów prawa; nadto uznał, że wykonane prace budowlane nie wpływają negatywnie na działki sąsiednie, dlatego też postępowanie w sprawie należało umorzyć. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB z [...] listopada 2018 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: - art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki w sytuacji, gdy sprzeciw od zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych wniósł w ustawowym terminie Starosta [...], - art. 30 ust. 5 i 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu Starosty [...] (decyzja nr [...]) od zgłoszonego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie obiektów małej architektury na działkach [...] i [...] (poprzednio [...]), obr. K., gm. S. z [...] stycznia 2018 r., - § (błędnie wskazano "art.") 40 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, iż "odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1", poprzez przyjęcie, że inwestycja nie narusza tegoż przepisu, podczas gdy, jak sam organ I instancji ustalił w trakcie kontroli 5 czerwca 2018 r., plac zabaw przy ul. L. w K. znajduje się w odległości ok. 4,65 m od linii rozgraniczających ulicę L., ok. 6,36 m od miejsca gromadzenia odpadów, które znajduje się na posesji J. P. oraz ok. 1,5 m od parkingu, co stanowi istotne naruszenie wskazanych przepisów, - art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie nieuprawnionej wykładni decyzji Starosty [...] przez PINB, polegającej na przyjęciu, że sprzeciw dotyczy jedynie działki [...], podczas gdy odnosi się on zarówno do działki [...] jak i [...], - art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, co zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty, gdy tymczasem w przedmiotowym postępowaniu występuje zarówno przesłanka podmiotowa – w trakcie postępowania wykazany został interes prawny skarżącej, jak i przedmiotowa – przedmiot postępowania ma charakter administracyjny, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych w sprawie, a w szczególności poprzez brak należytego rozważenia, jakie są granice placu zabaw zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], - art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, a to poprzez uzasadnienie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sposób lakoniczny, niepełny, a także brak dostatecznego wskazania powodów rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała przede wszystkim na to, że budowa obiektu wobec sprzeciwu właściwego organu stanowi samowolę budowlaną, a to powinno, co do zasady, skutkować wydaniem nakazu rozbiórki. Skarżąca podkreśliła, że placu zabaw, choć niewymagającego pozwolenia na budowę, nie można wybudować w sposób dowolny, nie stosując się do żadnych zasad prawa budowlanego. Przeciwne stanowisko w tej kwestii prowadziłoby do wniosku, że plac zabaw wykluczony został z jakichkolwiek regulacji obowiązującego w Polsce prawa. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...]WINB z [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] sierpnia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie obiektów małej architektury i miejsc postojowych zrealizowanych na działkach nr ew. [...], [...] przy ul. L. w K., gm. S., przez Gminę S. Umarzając postępowanie w sprawie w obu instancjach wskazano na to, że inwestycja była realizowana w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie, nadto nie narusza prawa. Stanowisko to, zdaniem Sądu, nie jest w pełni prawidłowe. Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim zauważa, że rację mają organy orzekające, że inwestycja objęta postępowaniem została zrealizowana w oparciu o zgłoszenie, w stosunku do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. Z akt sprawy wynika bowiem, że Gmina S. (inwestor i właściciel ww. działek), dokonała dwóch zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgłoszenie z 24 listopada 2017 r. (data wpływu) dotyczyło rozbiórki budynku oraz budowy obiektów małej architektury i miejsc postojowych dla samochodów osobowych przy ul. L., obręb K. [...], gm. S., dz. nr ew. [...], [...]; zgodnie z mapą do celów projektowych załączoną do tego zgłoszenia budowa została przewidziana na działce nr ew. [...], natomiast na działce o nr ew. [...] przewidziano jedynie prace rozbiórkowe (wobec usytuowania budynku przeznaczonego do rozbiórki w części również na tej nieruchomości). Roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem odpowiadają tym przewidzianym w zgłoszeniu z 24 listopada 2017 r., co do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Decyzja o sprzeciwie z [...] stycznia 2018 r. nr [...] dotyczy bowiem drugiego zgłoszenia dokonanego przez Gminę S., tj. z 12 grudnia 2017 r., obejmującego (zgodnie z jego treścią) budowę obiektów małej architektury na działkach przy ul. L. o nr ew. [...] i [...] w miejscowości Kl., obręb K., gm. S. Jak wynika z mapy do celów projektowych załączonej do tego zgłoszenia, roboty budowlane w tym przypadku przewidziano w szczególności na działce o nr ew. [...]. Wnosząc sprzeciw Starosta wskazał na niezgodność inwestycji przewidzianej na tej nieruchomości ([...]) z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W efekcie, Sąd stwierdza, że analiza ww. dokumentów, w tym pisma Starosty z 27 czerwca 2018 r. wraz z załącznikami, wskazuje jednoznacznie na to, że sporna inwestycja, przewidziana na działce o nr [...] realizowana była legalnie, tj. na podstawie skutecznego zgłoszenia. Z tego też powodu ocenę organów tej kwestii Sąd uznał za prawidłową, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 49b i art. 30 ust. 5 i 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej Sąd dostrzega, że powyższe ustalenie nie zwalniało organów nadzoru budowlanego od dokonania oceny wykonanego zamierzenia w kontekście zgodności z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Wprawdzie dokonanie skutecznego zgłoszenia robót oznacza, że inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej (uzasadniającej -co do zasady- zastosowanie trybu z art. 49b Prawa budowlanego), ale nie stanowi to przeszkody dla organu do zbadania inwestycji w trybie naprawczym przewidzianym w art. 50-51 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1298/17). W tym też kontekście Sąd dopatrzył się nieprawidłowości, które w konsekwencji skutkować musiały uchyleniem obu decyzji wydanych w sprawie. I tak, Sąd zauważa, że objęte postępowaniem roboty budowlane polegały na wykonaniu tzw. ogólnodostępnego terenu rekreacji (obiektów małej architektury i parkingu), w ramach którego przewidziano plac gier, altanę, miejsce ustawienia grilla, plac zabaw i polanę wypoczynkową oraz cztery miejsca postojowe dla samochodów osobowych, (v. projekt powykonawczy i protokół kontroli z 5 czerwca 2018 r.). Roboty te zaplanowano na działce o nr ew. [...], obręb [...], gm. S., i tak też zostały zrealizowane. Wskazana działka stanowi własność inwestora i objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego południowej części wsi K. uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., poz. [...]). Oceniając tę inwestycję organy orzekające przyjęły, że nie narusza ona przepisów rozporządzenia (przywołanego w części historycznej). Ocena ta jest prawidłowa, choć w uzasadnieniach wydanych decyzji nie została ona właściwie przeanalizowana. Nie dostrzeżono bowiem, że § 40 rozporządzenia uległ zmianie, i w obecnym brzmieniu (przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) obowiązuje od 1 stycznia 2018 r. (v. § 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Skoro badaniu podlegała inwestycja realizowana w oparciu o zgłoszenie z 24 listopada 2017 r., to ustalając jej zgodność z ww. przepisem należało wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie ww. zgłoszenia. Zgodnie zaś z § 40 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 listopada 2017 r., odległość placów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, od linii rozgraniczających ulice, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m. Zatem, jak z powyższego wynika, przytoczony przepis nawiązuje do ust. 1 – wskazując w ten sposób, że wymogi w nim określone odnoszą się do placów i urządzeń w zespole budynków wielorodzinnych (v. ust. 1 § 40 rozporządzenia). Dlatego też Sąd zgadza się z organami orzekającymi, że § 40 ust. 3 rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie niniejszej, dotyczącej placu zabaw zrealizowanego w ramach terenu rekreacji w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a wobec tego (z tej też przyczyny) nie mogło dojść do jego naruszenia poprzez niezachowanie odległości w nim przewidzianych. Niemniej, Sąd zauważa, że obecne brzmienie § 40 ust. 3 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zastosowania także w zabudowie jednorodzinnej, skoro (począwszy od 1 stycznia 2018 r.) nie nawiązuje już do ust. 1 § 40. Analizując sprawę Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów dotyczącego zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. planem miejscowym południowej części wsi K., działka o nr ew. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN2. Zgodnie z § 2 pkt 1 planu jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe). Ustalenia szczegółowe dla tego terenu reguluje § 11 planu i wynika z niego, że na tym terenie dopuszcza się realizację budynków gospodarczych i garażowych oraz usług. Jednocześnie plan w § 2 pkt 10 definiuje usługi poprzez stosowną zabudowę kubaturową (budynki wolnostojące lub lokale wbudowane, służące funkcji usługowej (...)). Nadto, zważyć trzeba, że w żadnej części planu w zakresie dotyczącym terenu o symbolu MN2 nie ma miejsca o możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji jak obszar rekreacji/plac zabaw, itp. Wobec definicji usług zawartej w planie miejscowym, nie sposób natomiast przyjąć, aby tego rodzaju inwestycja o charakterze innym niż kubaturowy, stanowiła pewien typ usługi. Sąd dostrzega przy tym, że wskazany plan miejscowy obejmuje tereny o różnym sposobie zagospodarowania, m.in. tereny przeznaczone pod gminne usługi publiczne o symbolu U1, a zgodnie z § 17 omawianego planu - dla terenów gminnych usług publicznych oznaczonych symbolem U1 ustala się w ramach przeznaczenia podstawowego możliwość realizacji urządzeń sportowych i rekreacyjnych i innych obiektów służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty gminnej, realizowanych jako wolnostojące. W konsekwencji, wobec zapisów planu i charakteru ocenianej inwestycji, Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły, czy sporna inwestycja jest zgodna z prawem miejscowym; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano na żadną analizę tego zagadnienia, natomiast argumentacja PINB z przyczyn powyżej podniesionych (w istocie - z powodu nieuwzględnienia definicji usług zawartej w planie) jest błędna. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącą, że w sprawie wobec nieprzeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego naruszono w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 105 § 1 tej ustawy. Ponownie analizując sprawę PINB obowiązany będzie uwzględnić uwagi Sądu i dokonać raz jeszcze oceny inwestycji w kontekście jej zgodności z ustaleniami planu miejscowego, biorąc pod uwagę także ustalenia ogólne tego planu. Ewentualne stwierdzenie niezgodności inwestycji z prawem miejscowym obligować zaś będzie ten organ do odpowiedniego zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy, uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa.