VII SA/Wa 1054/19

Dnia 26 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. M. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. T., reprezentowanego przez r. pr. P. K. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] listopada 2017r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie montażu urządzeń klimatyzacyjnych w rejonie miejsca postojowego nr [...] w garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. w W., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu 20 lutego 2017r. do PINB wpłynęło pismo M. T., zawierające wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawidłowości montażu klimatyzatorów w obiekcie garażowym przy ul. B. w W., w obrębie stanowisk postojowych nr [...] i [...] oraz zbadania zgodności ich działania z przepisami prawa budowlanego. W dniu 12 kwietnia 2017r. PINB przeprowadził kontrolę miejsca postojowego nr [...] na w/w nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że przedmiotowe miejsce usytuowane jest w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Na ścianie garażu przy miejscu postojowym zamontowano 3 klimatyzatory, obsługujące klimatyzację lokalu usługowego na parterze [...]. Na ścianie garażu przy dłuższym boku miejsca postojowego zamontowano klimatyzator o wymiarach rzutu poziomowego 0.50m x 0,90m, wysokość 1.25m. Spód klimatyzatora usytuowany jest 1,19m nad posadzką garażu. Klimatyzator zamontowany jest w odległości 0,20m od ściany garażu i wysunięty jest 0.5m nad miejscem postojowym. Na ścianie garażu wzdłuż krótszego boku miejsca postojowego zamontowano 2 klimatyzatory o wymiarach 0.39m x 0,75m. wysokość 0.65m. które usytuowane są L90m nad posadzką garażu, zawieszone 0,5m nad miejscem postojowym. Przejścia w stropie do lokalu [...] oznaczone naklejkami firmy [...] — zabezpieczenie antyogniowe. Stan techniczny garażu w rejonie miejsca postojowego oceniono jako właściwy. W trakcie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie montażu urządzeń klimatyzacyjnych w rejonie miejsca postojowego nr [...] w garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. w W. Od w/w rozstrzygnięcia odwołanie wniósł M. T., reprezentowany przez r. pr. P. K. Decyzją [...]WINB nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. utrzymano w mocy w/w decyzję organu powiatowego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. T., reprezentowany przez r. pr. P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018r. sygn. akt. VII SA/Wa 984/18 uchylił w/w decyzję organu wojewódzkiego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...]WINB, powołując się na treść art. 153 ustawy p.p.s.a. wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu i stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB z dnia [...].03.2015 r. powinna zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia administracyjnego w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy montażu urządzeń klimatyzacyjnych w rejonie miejsca postojowego nr [...] w garażu budynku przy ul. B. w W. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 984/18 ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący posiada prawo własności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność usytuowanego w budynku przy ul. B. w W., jest współwłaścicielem ww. budynku w częściach wspólnych, niestanowiących odrębnego prawa własności oraz jednym ze współwłaścicieli lokalu niemieszkalnego stanowiącego odrębną własność składającego się z wydzielonych miejsc postojowych (księga wieczysta nr [...]). Jak zauważył sąd, Wspólnota Mieszkaniowa [...] powierzyła na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2012 wykonywanie zarządu oznaczonej spółce - w odniesieniu do części wspólnych nieruchomości stanowiącej wielorodzinny budynek mieszkalny położony przy ul. B. w W. Zatem wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, w zakresie nieprzekraczającym zwykłego zarządu rzeczą wspólną, wspólnota reprezentuje na zewnątrz interesy właścicieli lokali odrębnych. Będący przedmiotem rozpoznania garaż wielostanowiskowy usytuowany w podziemnej kondygnacji budynku ma status odrębnego lokalu niemieszkalnego i stanowi współwłasność określonego kręgu osób, nie będąc częścią nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali. Garaż analogicznie do innych lokali stanowiących odrębną własność usytuowanych w tym budynku, stanowi współwłasność jego właścicieli, z których każdy ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym robót wykonanych w ich lokalu. Przechodząc do kwestii przedmiotowych, [...]WINB powołał się na art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wskazał, że w świetle treści powołanych przepisów w pierwszej kolejności ustalić należy więc, czy montaż przedmiotowych urządzeń klimatyzacyjnych stanowi samowolę budowlaną, czy też objęty był obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. [...]WINB wskazuje, iż nawet przy przyjęciu, iż w/w inwestycja zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania jej zgłoszenia, to okoliczność ta nie wyklucza jednak ingerencji organów nadzoru budowlanego w zakresie zgodności inwestycji z warunkami technicznymi. W związku z powyższym, w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ powiatowy winien zbadać czy zamontowane urządzenia spełniają wymogi przewidziane w przepisach m.in. § 147-155, a także § 323 i 234 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie w zależności od dokonanych ustaleń, wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wojewódzki wskazał, iż uciążliwy sposób eksploatacji klimatyzatorów może być podstawą do wystąpienia z powództwem cywilnym do właściwego sądu powszechnego w sprawie niedopuszczalnych immisji, a zgodnie z przepisami kompetencyjnymi do zadań organów nadzoru budowlanego należy m. in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wszelkiego rodzaju kwestie dotyczące uciążliwości i negatywnych immisji pochodzących z prowadzenia w/w działalności pozostają więc poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Dlatego w ocenie [...]WINB należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu powiatowego nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (ocena zgodności urządzeń z rozporządzeniem i ewentualne zastosowanie właściwego trybu postępowania). Postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 K.p.a.. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. złożyła A. M. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 7 oraz art. 15 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji PINB w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ pierwszej instancji i brak jest podstaw do ponownego przeprowadzania tych samych czynności dowodowych, 2. Naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania i niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że nie jest to uzasadnione koniecznością zebrania dodatkowego materiału dowodowego. W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięto argumentację zawartą w zarzutach. Zdaniem skarżącej, na etapie rozpoznania skargi przez organ pierwszej instancji, stan faktyczny został ustalony - w treści protokołu z oględzin, które miały miejsce w dniu 12 kwietnia 2017 r. i nie pozwala na uznanie, że powstała niezgodność z przepisami technicznymi, ani też nie stwierdzono jakichkolwiek uciążliwości powodowanych przez zainstalowane klimatyzatory. Czynności kontrolne odbywały się z udziałem pełnomocnika wnioskodawcy, który nie złożył żadnych uwag do treści protokołu dokumentującego czynności kontrolne. Również w odpowiedzi na zawiadomienie organu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wniesienia uwag do materiału dowodowego, żadna ze stron nie wyraziła chęci uzupełnienia stanowiska i wykazania innych aspektów stanu faktycznego niż ujawnione w toku sprawy. Tym samym należy uznać, że czynności dowodowego przeprowadzone przez organ pozwalały na wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponowne kierowanie sprawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest całkowicie nieuzasadnione i stanowi wyraz naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania. Działanie [...]WINB doprowadzi do sytuacji, w której ponownie już organy administracji publicznej zostaną zaangażowane z bezprzedmiotowe czynności kontrolne. Przedmiotowe postępowanie toczy się od lutego 2017 roku, a zatem ponad 2 lata od dnia wniesienia niniejszego sprzeciwu. Niniejsze postępowanie angażuje czas i energię nie tylko pracowników organów, ale też samych stron postępowania i ich pełnomocników. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, a orzeczenie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Należy więc na wstępie wyjaśnić, że w niniejszej sprawie organ II instancji orzekał w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania (art. 153 p.p.s.a.), dokonanymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 984/18. W wyroku tym Sąd – uchylając zaskarżoną decyzję MWINB z powodu uchylenia się tego organu od merytorycznego rozpoznania postępowania, a tym samym uchylenia się od zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób całościowy, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie - jednoznacznie przesądził, że to organ odwoławczy ma ponownie rozpatrzyć odwołanie merytorycznie, a więc ustosunkowując się do postawionych zarzutów i mając na uwadze treść art. z art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto, ze wskazań Sądu wynikało, że obowiązkiem [...]WINB, jako organu odwoławczego, będzie rozważenie "kwestii czy kompetencji organu I instancji nie uzasadnia kontrola zachowania warunków określonych w § 147 a także § 323 i 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sprawie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez organy". Dokonana w ww. wyroku ocena prawna przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozwalała więc organowi na orzeczenie merytoryczne w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 – 3 k.p.a., przy ewentualnym wykorzystaniu możliwości, jakie temu organowi służyły zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., a nie orzeczenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. [...]WINB, uchylając decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, a więc orzekając kasatoryjnie, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy sądowa ocena prawna, dokonana w tej sprawie (jak również wskazania co do dalszego sposobu postępowania) umożliwiła organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W tej więc sprawie [...]WINB naruszył nie tylko ww. przepis proceduralny, ale w sposób niedopuszczalny prawnie zlekceważył zarówno ocenę prawną, jak i zalecenia co do dalszego prowadzenia sprawy, zawarte w wyroku sądowym. Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego, który orzeka kasatoryjnie, jest wskazanie organowi I instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. [...]WINB natomiast nakazał PINB "zbadać czy zamontowane urządzenia spełniają wymogi przewidziane w przepisach m.in. § 147-155, a także § 323 i 234 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a następnie w zależności od dokonanych ustaleń, wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne". Otóż te właśnie okoliczności powinien zbadać organ odwoławczy, jako jedną z przesłanek wydania drugoinstancyjnej decyzji merytorycznej. Owo "zbadanie wymogów" jest możliwe do dokonania przez organ II instancji, gdyż nie wymaga prowadzenie w całości postępowania dowodowego, a jedynie dokonanie rozważań na podstawie już ustalonego stanu faktycznego. Taki też wniosek wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie, w którym wskazano, że to organ odwoławczy kwestię tą rozważy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że nie zaistniały przesłanki z art. 136 § 2 k.p.a. i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego.