VII SA/Wa 1054/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. W.jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia[...]marca 2021 r., znak[...]., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Wójt Gminy [...], w związku z wnioskiem skarżącego, wystąpił o uzgodnienie inwestycji pod nazwą "Budowa wolno stojącego urządzenia reklamowego" na części działki nr [...] obręb [...] pod[...], gmina [...], położonej przy drodze ekspresowej [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że działka inwestycyjna położona jest przy drodze ekspresowej [...], stanowiącej międzynarodową drogę samochodową nr [...]relacji [...]– [...] – [...] – [...] – [...] – [...] - [...] – [...]. W odniesieniu do tej drogi oraz terenów przyległych zastosowanie ma Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. (Dz. U. 1985.10.35). Zgodnie z załącznikiem II, pkt VII.4 ww. umowy "ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane". Zakaz ten dotyczy urządzeń reklamowych i szyldów, wolnostojących oraz umieszczanych na dachach i elewacjach budynków lub obiektach małej architektury, skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej lub mogących rozpraszać uwagę użytkowników tej drogi. GDDKiA podkreślił, że z uwagi na lokalizację działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], głównymi odbiorcami reklamy będą użytkownicy drogi ekspresowej, na której rozwija się znaczne prędkości. Zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazują, iż planowane urządzenie reklamowe będzie dużych rozmiarów, a dodatkowo może być ono podświetlane lub świetlne, gdyż projektowane jest przyłącze do sieci elektroenergetycznej. Powyższe, w ocenie organu, uzasadnia stanowisko, że reklama stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi kierowców, a w konsekwencji odwrócenie uwagi od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Organ podsumował, że lokalizacja na działce nr[...] planowanego urządzenia reklamowego nie jest możliwa, gdyż byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa oraz wpłynęłaby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego zarządca drogi ekspresowej, nie uzgodnił przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia[...]marca 2021 r., zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 19 k.p.a. przez wydanie postanowienia z przekroczeniem granic uzgodnienia projektu decyzji, ocenę rzekomego wpływu inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego, podczas gdy przedmiotem uzgodnienia powinno być wyłącznie zagadnienie ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu, a ewentualna ocena oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości, w tym drogę może być przedmiotem postępowania na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 7, 77 § 1, 80 oraz 124 § 2 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w następstwie zaniechania rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało przyjęciem, że inwestycja "będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi kierowców" podczas gdy funkcja, parametry i usytuowanie projektowanej tablicy informacyjnej nie będą stanowiły jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego; 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, punktu VII 4. Załącznika II Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGD) sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wskazany przepis umowy wprowadza generalny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z przekroczeniem granic uzgodnienia projektu decyzji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Przedmiotem uzgodnienia w przypadku niniejszego postępowania, z uwagi na treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinno być wyłącznie zagadnienie ewentualnej zmiany zagospodarowania terenu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad niezasadnie oceniał wpływ planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przedmiotowa inwestycja nie doprowadzi do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, o którym mowa w Umowie (AGR), w okolicznościach sprawy nie ma zastosowania. Jest on niedookreślony obszarowo, a jego uszczegółowienie następuje w przepisach prawa krajowego, w tym w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący wskazał, że lokalizacja inwestycji przewidziana jest w odległości 45 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, wobec czego spełniony został wymóg z art. 43 ust. 1 przywołanej ustawy. Organ dokonał pobieżnej, wybiórczej i błędnej oceny, że reklama będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również poprzez ustalenie, że planowane urządzenie reklamowe może być podświetlane lub świetlne, gdyż projektowane jest przyłącze do sieci elektroenergetycznej. Skarżący podkreślił, że tablica nie będzie świetlna, a jej konstrukcja nie wymaga przyłącza do sieci elektrycznej, bowiem zasilana będzie z własnych źródeł energii odnawialnej, wyłącznie w celu obsługi jej oświetlenia. Ponadto służyć będzie do informowania o zlokalizowanej w dalszej odległości stacji paliw (informacja o odległości od zjazdu na stację paliw oraz logo firmy tej stacji). W ocenie skarżącego, informacja umieszczona na tablicy reklamowej przyczyni się do zachowania bezpieczeństwa na drodze i płynności jazdy. Skarżący podkreślił, że lokalizacja tablicy ma mieć miejsce, gdzie droga ekspresowa wiedzie na wprost, brak jest jakichkolwiek elementów wymagających zachowania dodatkowej, zwiększonej ostrożności kierujących, niż powszechnie wymagana. Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z oceną skarżącego, co do przekroczenia zakresu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi. Podkreślił, że odniósł się do usytuowania planowanego obiektu, jego parametrów technicznych. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazywał usytuowanie tablicy reklamowej poprzez określenia na załączniku do decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji jak i parametry techniczne, co dało możliwość określenia czy dane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na ruch drogowy oraz drogę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że w sprawie miała zastosowanie Umowa (AGR). Wskazał również, że jest organem wyspecjalizowanym, odpowiedzialnym za bezpieczeństwo ruchu na drogach, posiada informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją reklam. Poinformował, że najistotniejszą kwestią, przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego i niedopuszczenie do jego pogorszenia. Na drodze ekspresowej [...]na odcinku [...] (węzeł) – [...] (węzeł), zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2015 r., natężenie ruchu wynosi 16 966 poj./dobę, a dozwolona prędkość do 120 km/h. Przy takiej prędkości oderwanie uwagi kierowcy od drogi może mieć negatywne skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna, choć nie ze wszystkie zarzuty skarżącego znajdują aprobatę Sądu. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wolnostojącego urządzenia reklamowego na części działki nr [...] obręb [...] pod [...], gmina [...], położonej przy drodze ekspresowej [...]. Wskazane parametry inwestycji, której dotyczy decyzja, to: wysokość – do 17 m; długość – do 9 m; szerokość – do 9m. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. Z kolei art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zawiera definicję legalną pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W przepisach nie zdefiniowano szerokości pasa przyległego, dlatego posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, ponieważ mają wpływ na tę drogę i tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zarządcą drogi ekspresowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przechodząc do oceny wydanego w przewidzianym przez art. 106 k.p.a. trybie uzgodnieniowym postanowienia, Sąd stwierdza, że narusza ono zarówno przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Z faktu położenia działki nr [...] przy drodze ekspresowej [...], będącej drogą międzynarodową, a także z treści pkt VII.4 załącznika II do Umowy Europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., organ wywiódł bezwzględny zakaz sytuowania przy drodze ekspresowej urządzeń reklamowych i szyldów. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest błędne. Regulacja zawarta w punkcie VII.4 umowy (AGR) stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzuje jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym Umowa (AGR) z uwagi na swoją ogólnikowość użytych sformułowań wymaga dookreślenia w drodze wykładni przy uwzględnieniu krajowych norm prawnych. Wykładnia ta wymaga racjonalizacji postanowień umowy, dokonania oceny w sposób, który będzie realizował postulaty tej umowy, kładące nacisk na kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny zagrożenia biorąc pod uwagę normy odległości od krawędzi jezdni, ale też rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Na podstawie ww. umowy i przepisów prawa krajowego można wywieść normę prawną, która umożliwia sytuowanie reklam w odległości minimalnej od pasa drogowego, ale pod warunkiem, że nie ma to wpływu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na drodze międzynarodowej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 27/21; z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 357/14 – publ. w Cbosa). Przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowanie przestrzennym nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. Koniecznym jest więc, by zarządca drogi w tym przypadku prowadził postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej, do której zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania ochrony dróg. Ochrona drogi natomiast to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Zarządca drogi, wydając po rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy postanowienie, związany jest treścią art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym reklamy umieszczane przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi ekspresowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Rozstrzygnięcie sprawy przez zarządcę drogi powinno być uwarunkowane kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnej sprawy. Przedstawione powyżej kryteria nie zostały dostatecznie uwzględnione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Organ nie zastosował w procedowanej sprawie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a swoje stanowisko oparł wyłącznie na treści Umowy (AGR). Dopiero w odpowiedzi na skargę, kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ poruszył kwestię, której dotyczy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dokonał oceny wpływu planowanej inwestycji na sferę ochrony dróg lakonicznie i abstrakcyjnie stwierdzając, że na drogach ekspresowych rozwija się znaczne prędkości, a ewentualnie podświetlane lub świetlne urządzenie reklamowe o dużych rozmiarach będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd zauważa, że organ w uzasadnieniu postanowienia nie przedstawił okoliczności, które pozwalałyby ocenić możliwość uzgodnienia planowanej inwestycji w konfrontacji z jej wpływem na bezpieczeństwo ruchu. Nie wzięto pod uwagę planowanego położenia urządzenia reklamowego w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest przez kierowców zachowanie szczególnej ostrożności, nie uwzględniono również natężenia ruchu na odcinku drogi, z którego obiekt byłby lub mógłby być widoczny, jak również nie zweryfikowano istnienia innych podobnego typu obiektów w pobliskim otoczeniu drogi ekspresowej [...]. Ponadto organ nie ocenił ograniczeń w widoczności kierujących pojazdami, cech terenu, jak również nie przedstawił dozwolonej prędkości na odcinku drogi ekspresowej [...], na który wpływałoby planowane urządzenie reklamowe. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ nie nawiązał do kryteriów ustawowych uznania, którymi powinien się kierować w niniejszej sprawie, a także nie zbadał ich zastosowania w indywidualnej sprawie skarżącego. Tym samym Sąd zgadza się ze skarżącym, co do naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę M. W. organ podjął rozważania, dotyczące m. in natężenia ruchu na fragmencie drogi ekspresowej [...], jak również wpływu planowanego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Odpowiedź organu na skargę nie może jednak konwalidować uzasadnienia postanowienia. Organ nie może zastępować braków uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę. Rozważania i ocena powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowienia wydanym na etapie postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie wykładnię przepisów materialnego prawa administracyjnego, dokonaną przez Sąd, jak również treść przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. wskazującego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z wymienionych powodów Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił w punkcie I wyroku postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Pomimo wniosku skarżącego, Sąd nie skorzystał z możliwości, przewidzianej w art. 122 p.p.s.a.