VII SA/Wa 1055/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi P. Z. i E. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót skargę oddala. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...].03.2005r., sygn. akt VII SA/Wa [...]/04 uchylona została decyzja Wojewody [...] z [...].12.2003r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta miasta [...] z dnia [...].05.2003r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w W. przy ul. J. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał liczne nieprawidłowości w działaniach organów. I tak organy nie dokonały w sposób należyty analizy sytuacji stron w kontekście poszanowania słusznych interesów w szczególności nie wyjaśniono, czy usytuowanie budynku w odległości 70 cm od granicy działki skarżących nie narusza ich słusznych interesów w zakresie naświetlenia ich pomieszczeń mieszkalnych, a także w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Organ wydający pozwolenie na budowę mając upoważnienie Ministra do udzielenia zgody na odstępstwo winien był ocenić czy odstępstwo takie może mieć zastosowanie i wykazać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek skutkujący udzieleniem odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych. Nadto organ odwoławczy, mający obowiązek zbadać sprawę ponownie, nie przeprowadził oceny czy takie usytuowanie planowanego budynku przy jego wysokości 12 m nie spowoduje zacienienia pomieszczeń, a brak dojazdu na tył działki inwertora nie spowoduje, iż akcje przeciwpożarowe będą musiały odbywać się z terenu działki sąsiedniej. Dalej sąd wskazał, że organy bez ekspertyzy błędnie przyjęły, iż możliwa jest rozbudowa już istniejącego budynku z uwagi na jego stan techniczny oraz zaakceptowały naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, dopuszczając istnienie otworu drzwiowego w odległości 3 m od granicy z działką skarżących. Po uchyleniu obu decyzji wyrokiem sądowym, decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].10.2005r. umorzono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zaś organ nadzoru budowlanego przystąpił do czynności zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Decyzją z dnia [...].08.2007r., PINB [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożył na inwestora K. Ś. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku wraz z zakresem robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a po jego przedłożeniu decyzją z dnia [...].01.2008r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. J. w W. oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych w w/w obiekcie. Rozpatrujący sprawę w postępowaniu odwoławczym [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2008r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych wyjaśnione zostały wszystkie kwestie podniesione w wyroku sądowym, a dot. zapewnienia zgodnego z przepisami naświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynku na sąsiedniej nieruchomości przy ul. J. oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Jak wskazał organ odwoławczy odnośnie naświetlenia pomieszczeń sporządzona opinia techniczna wykazała, iż czas nasłonecznienia wnętrza pomieszczenia na pobyt ludzi wynosi 5,5 godziny, a zatem zjawisko zacienienia sąsiedniego budynku nie istnieje, zaś rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził konieczność wypełnienia otworów w ścianie zachodniej budynku luksferami o odpowiedniej odporności ogniowej oraz drzwiami o takiej samej klasie, zaś dojazd dla straży pożarnej zapewnia ul. J. bez potrzeby wjazdu na teren działki. Powyższe stanowiło podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie po wypełnieniu nałożonych obowiązków przez inwestora, podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny, a jego rozstrzygnięcie oceniało wykonanie obowiązku przez inwestora, którego projekt zamienny spełniał wymogi z art. 34 Prawa budowlanego. Co do zarzutów odwołania o naruszeniu przepisów wykonawczych z 1994r., [...]WINB stwierdził, iż przepisy te utraciły moc, a obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody sąsiada na zmniejszenie odległości planowanej budowy od granicy działki. Co do zarzutu zaś oparcia zaskarżonej decyzji na postanowieniu Prezydenta [...] z dnia [...].02.2003r. zezwalającego na posadowienie budynku w odległości 0,7 m od granicy, organ odwoławczy wskazał, że postanowienie to nie utraciło mocy, wobec czego znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie weryfikacji tego rozstrzygnięcia. Kwestię zagrożenia pożarowego rozwiązuje zastosowanie się do zaleceń opinii specjalistycznej z 29.10.2005r. o wprowadzeniu luksferów i drzwi o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Tym samym w ocenie organu odwoławczego decyzja zatwierdzająca projekt zamienny była prawidłowa. Skargę sądową wnieśli zainteresowani E. i P. Z. domagając się uchylenia decyzji obu organów w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skarżący zarzucili, że analiza złożonych przez inwestora dokumentów została wykonana pobieżnie z naruszeniem art. 34 i 35 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 kpa. Zdaniem skarżących skoro umorzono postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę to z obrotu prawnego wycofane zostało także postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, które nie ma zastosowania w postępowaniu naprawczym z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a zatem odstępstwo od warunków technicznych nie może służyć legalizacji samowoli budowlanej. Stąd też udzielenie pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy usytuowaniu obiektu w odległości 0,7 m od granicy prowadzi do naruszenia art. 5 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie poczyniły też ustaleń zgodności usytuowania obiektu z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (odnoszenie się tu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia [...].07.2002r., której okres ważności upłynął z dniem 31.12.2003r. jest nieprawidłowe). Wg wiedzy skarżących dla terenu tego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania, nie mniej jednak organ nie wypowiedział się w tej kwestii. Nadto w uzupełnieniu skargi zarzucono rażące naruszenie art. 51 Prawa budowlanego poprzez sankcjonowanie samowoli budowlanej oraz podniesione zostały zarzuty dotyczące postępowania o pozwolenie na budowę, umorzonego po wyroku sądowym z [...].03.2005r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy przy wydawaniu decyzji administracyjnej organ nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęte są decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w związku z obiektem budowlanym na działce [...] przy ul. J. w W., co do którego wyrokiem sądowym uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w tym zakresie zostało umorzone przez organ architektoniczno – budowlany. Inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie naruszył więc przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, co tym samym uzasadniało przeprowadzenie postępowania w trybie i na zasadach art. 51 Prawa budowlanego, mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Regulacja art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy trzech przypadków prowadzenia postępowania naprawczego tj. samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować; samowolnych robót podlegających legalizacji; istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3) właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest kontynuacją postępowania o pozwolenie na budowę, które zostało wcześniej wydane, a budowa była realizowana na jego podstawie. Dlatego też wbrew argumentacji strony skarżącej nie można przyjąć, że odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, które w niniejszej sprawie wynikało z postanowienia organu wyrażającego zgodę na to odstępstwo, służy do legalizacji samowoli budowlanej i że wobec umorzenia postępowania o pozwolenie na budowę, postanowienie zawierające zgodę na odstępstwo przestało istnieć. Słusznie podkreślił organ w decyzji, iż postanowienie w przedmiocie zgody na odstępstwo nie utraciło mocy, więc istnieje w sprawie, zaś organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie weryfikacji takiego rozstrzygnięcia. Realizacja obiektu miała miejsce gdy było pozwolenie na budowę co oznacza, że w chwili gdy zostało ono uchylone (wycofane o obrotu prawnego), nie można mówić o samowoli budowlanej. Zrealizowanie inwestycji z odstępstwami spowodowało konieczność prowadzenia postępowania przez nadzór budowlany w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie to prowadzone było przez organ zgodnie z wymogami prawa budowlanego tj. organ postanowieniem wstrzymał roboty i ustalił zabezpieczenia oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej, a następnie decyzją z [...].08.2007r. wydaną w terminie zakreślonym ustawą, nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego budynku mieszkalnego, zawierającego plan zagospodarowania działki i zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem uwag rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych co do wymagań bezpieczeństwa pożarowego. Wypełnienie obowiązku nałożonego tą decyzją na inwestora oraz dokonanie przez organ ustaleń, co do zapewnienia zgodnego z przepisami naświetlenia pomieszczeń na sąsiedniej nieruchomości (opinia techniczna arch. Z. K.) oraz kwestii bezpieczeństwa pożarowego (opinia rzeczoznawcy mgr W. C.) tj. w kwestiach podniesionych w wyroku sądowym z dnia [...].03.2005r. uchylającym pozwolenie na budowę, skutkowało podjęciem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego o zatwierdzeniu projektu zamiennego i zezwoleniu na wznowienie robót. Wbrew zarzutowi skargi nie można przyjąć, że organ nieprawidłowo odwołuje się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].07.2002r., bo jej okres ważności upłynął z dniem 31.12.2003r., a zatem nie mogła ona stanowić podstawy do ustalenia zgodności prowadzonych robót i obiektu z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać tu bowiem należy, że upływ terminu ważności takiej decyzji wiąże się z okolicznością niewystąpienia przez inwestora w terminie 2 – lat od jej wydania, z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, a zatem wiążąca była decyzja o warunkach zabudowy z 2002r. Jak wskazuje sama strona skarżąca dla tego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania z którym organ nadzoru budowlanego – zdaniem skarżących – miałby zbadać zgodność usytuowania obiektu. Za chybiony należy uznać zarzut podniesiony w uzupełnieniu skargi odnośnie naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 14.12.1994r., bowiem nie mają one zastosowania w sprawie, a nieporozumieniem jest w świetle uzasadnienia wyroku sądowego z [...].03.2005r. twierdzenie skarżących, iż Sąd przyjął zastosowanie tego rozporządzenia jako prawidłowe (wyrok takiego stwierdzenia nie zawiera). Z kolei zarzuty naruszenia art. 28 w związku z art. 32 Prawa budowlanego z 1994r. dotyczą postępowania o pozwolenie na budowę, które było kontrolowane już w postępowaniu sądowym. Należy podkreślić w tym miejscu omawiany już wcześniej fakt umorzenia postępowania wszczętego w sprawie wydania pozwolenia na budowę i przypomnieć, iż obecnie kontrolą sądową objęte jest postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a więc postępowanie naprawcze wszczęte w wyniku istotnych odstępstw wykonania od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W świetle wcześniej przedstawionego wywodu, za chybiony należy uznać zarzut rażącego naruszenia art. 51 Prawa budowlanego, polegającego na sankcjonowaniu samowoli budowlanej. Jeszcze raz bowiem z całą mocą należy podkreślić, że budowa realizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę w sytuacji następnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie uprawnia do zakwalifikowania prowadzonych robót jako samowoli budowlanej. Zarzuty odnośnie naruszenia przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego których istnienie mogłoby mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania sądowego nie potwierdziły się. Analiza akt sprawy wykazuje, iż decyzji z [...].10.2005r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, adwokat M. nie mógł otrzymać, gdyż pełnomocnictwa skarżąca udzieliła mu 30.12.2005r. (vide oryginał pełnomocnictwa). Oryginał ten został złożony dopiero przy piśmie z 14.12.2007r. Decyzję z dnia [...].08.2007r. nakładającą na inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego doręczono skarżącym, bowiem na tę datę brak w aktach pełnomocnictwa adwokata M. Dopiero w piśmie z dnia 27.09.2007r. adwokat M. przedłożył odpis pełnomocnictwa, niewypełniony druk z wpisaną datą jego udzielenia 10.04.2006r. wskazując organowi, iż oryginał pełnomocnictwa znajduje się w aktach innej sprawy sądowo - administracyjnej. Wezwany pismem GINB z dnia 9.10.2007r. do przedłożenia prawidłowo wypełnionego druku, adwokat M. pismem z dnia 14.12.2007r. poinformował organ, iż wezwanie to jest dla niego niezrozumiałe i przedłożył oryginał pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą w dacie 30.12.2005r. Analizując oryginał z odpisem potwierdzonym za zgodność przez adwokata M. i złożonym przy piśmie z dnia 27.09.2007r., nie sposób nie zauważyć odmiennej daty udzielenia pełnomocnictwa (10.04.2006r.) z oryginałem. Przy takich rozbieżnościach i niestaranności pełnomocnika – w ocenie Sądu – nie ma wystarczającej podstawy do przyjęcia słuszności zarzutu o niedoręczeniu przez organ informacji o czynnościach, czy też orzeczeń administracyjnych, co miałoby wpływ na ocenę sądu, iż zaistniała przesłanka wznowieniowa w postępowaniu naprawczym i co z kolei miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie. Zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy inwestor przed przystąpieniem do rozbudowy, rozebrał istniejący obiekt jest zarzutem dotyczącym postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i był podnoszony w toczącym się wcześniej postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem z [...].03.2005r. Reasumując kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zostało przeprowadzone w trybie określonym przepisami dla postępowania naprawczego, a zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z wymogami art. 51 ust. 4 ustawy. Tym samym skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).