VII SA/Wa 1059/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi J S na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania J S ("skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] WINB, na podstawie art. 157 § 1, 158 § 1 i 104 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nakazującej inwestorowi, J S, rozbiórkę zbiornika ziemnego (stawu) w miejscowości [...] (działka o nr ewid. [...]), gm. [...], poprzez przywrócenie pierwotnego ukształtowania terenu w części działki o nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest staw. Odwołanie od ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł skarżący. 3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzasadniając zaskarżone postanowienie stwierdził, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w powyższym terminie decyzja, na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W niniejszej sprawie, ustawowy, czternastodniowy termin nie został przez skarżącego dotrzymany, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Przesyłka zawierająca objętą odwołaniem decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2015 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, przesłanego do GINB przy piśmie [...] WINB z dnia [...] marca 2016 r. Termin na złożenie odwołania od ww. decyzji upływał w dniu [...] stycznia 2016 r., odwołanie skarżącego zostało nadane w dniu [...] stycznia 2016 r. Organ wskazał, powołując się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, że termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem ustawowym – wiąże wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Jest to okoliczność obiektywna i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy wydaje, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ostatnim dniem, w którym możliwe było złożenie odwołania był [...] stycznia 2016 r., organ stwierdził więc, że odwołanie skarżącego zostało złożone z uchybieniem terminu z art. 129 k.p.a., co spowodowało bezskuteczność odwołania. 4. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J S, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący uchybił przepisanemu terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny, zgodny z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej i działania w sposób budzący zaufanie obywateli do organu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że faktyczną datą doręczenia przesyłki zawierającej decyzję [...] WINB z dnia [...] 2015 r. był 8 stycznia 2016 r., a nie, jak twierdził organ – 31 grudnia 2015 r. W ocenie skarżącego doręczenie domownikowi ww. przesyłki w dniu 31 grudnia 2015 r. miało charakter "doręczenia zastępczego", a skarżący dowiedział się o przesyłce od domownika dopiero w dniu 8 stycznia 2016 r. W tym też w dniu skarżący podpisał i przekazał do operatora pocztowego zwrotne potwierdzenie odbioru, którego doręczyciel nie zabrał od domownika, po tym jak poświadczył on odebranie tej przesyłki. W ocenie skarżącego, organ zobligowany był do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a jej załatwienie powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie rozstrzygnięcia. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by organ wiedział o dwóch datach doręczenia tej samej decyzji. Ponadto, organ pominął fakt, że pierwotne doręczenie nastąpiło do rąk domownika, nie skarżącego. 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. 8. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast na podstawie art. 129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie -- od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Powyższe oznacza, że organ, zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 k.p.a. W niniejszej sprawie organ dokonał takiej oceny. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (art. 46 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przesyłka zawierająca decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. została odebrana przez skarżącego. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja o treści: "Potwierdza się z urzędu doręczenie przesyłki w dniu 31.12.2015 r., odebrał J S". Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ww. zwrotne potwierdzenie odbioru zostało przekazane przez [...] WINB do GINB pismem z dnia [...] marca 2016 r., po zakończonym postępowaniu reklamacyjnym dotyczącym doręczenia decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżącemu oraz jego żonie, co wynika z pisma [...] WINB do GINB z dnia [...] lutego 2016 r. W związku z tym, termin do wniesienia odwołania upłynął, jak słusznie ustalił organ, w dniu 14 stycznia 2016 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 18 stycznia 2016 r., a więc z uchybieniem ustawowego terminu. Słusznie zatem organ uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania i prawidłowo, tj. na podstawie art. 134 k.p.a., wydał postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. 9. Na marginesie wskazać należy, że argumentacja skarżącego, dotycząca wadliwego doręczenia mu przesyłki zawierającej decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., nie zasługiwała na uwzględnienie. Instytucja tzw. doręczenia zastępczego, uregulowana w art. 44 k.p.a., dotyczy jedynie sytuacji opisanej w tym przepisie, tj. gdy niemożliwe jest doręczenie przesyłki w trybie art. 42 i 43 k.p.a. (doręczenie przesyłki adresatowi; doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi). W takiej sytuacji operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.), a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Jeśli adresat nie podejmie przesyłki w ww. terminie, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/11, LEX nr 1 403 125 i cytowane w nim orzeczenia). W niniejszej sprawie, natomiast, przesyłka została skutecznie doręczona domownikowi skarżącego, co wynika ze skargi oraz zwrotnego potwierdzenia jej odbioru (opatrzonego datą: 31 grudnia 2015 r.). Wobec doręczenia przesyłki w trybie art. 43 k.p.a., nie mogło być mowy o doręczeniu jej przez organ w sposób zastępczy, zgodnie z art. 44 k.p.a. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.