VII SA/Wa 106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie budynku przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że budynek realizowany był w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001r. Inwestor odstąpił od zatwierdzonego wskazaną decyzją projektu budowlanego. W dniu [...] grudnia 2006r. na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy przeprowadzono kontrolę obiektu, w czasie której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Ponieważ jednak inwestor nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., zgłoszono sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, do którego inwestor załączył brakujące dokumenty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r., którą zgłoszono sprzeciw. W stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. prowadzone było z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności, które decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. zostało umorzone. Z tych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że budynek mieszkalny przy ul. [...] został skutecznie przekazany do użytkowania. W stosunku do przedmiotowego budynku pismem z dnia [...] marca 2009r. J.W. i M.B. wnieśli o wydane nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. ( Dz. U. z 2006r, nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie organu wniosek ten jest bezprzedmiotowy bowiem budowa budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], została zakończona i jest on użytkowany od grudnia 2006r. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.W. i M.B. reprezentowani przez r. pr. M.W. Decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7 oraz art. 77 §1 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez wydanie decyzji bez jakiegokolwiek rozpoznania wniosku o rozbiórkę, 2. art. 104 §1 i art. 105 § 1 kpa poprzez bezprawne umorzenie postępowania, 3. art. 107 § 1, § 3 kpa przez niesporządzenie uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia, 4. art. 10 § 1 oraz art. 73 §1 kpa - przez uniemożliwienie stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia, 5. art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 kpa - przez ograniczenie prawa strony do złożenia odwołania, na skutek braku zapewnienia stronie dostępu do akt sprawy w postępowaniu tzw. międzyinstancyjnym, 6. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, oraz art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 Prawa budowlanego – przez zaakceptowanie skarżoną decyzją istnienia na nieruchomości przy ul. Urwisko 1 w Warszawie obiektu naruszającego warunki techniczne i stwarzającego zagrożenie, 7. §12 ust. 1 pkt. 1 oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez, zaakceptowanie zrealizowania na nieruchomości przy ul. [...] w [...] budynku: a) którego ściana posiadająca otwory okienne zbliża się do granicy z działką sąsiednią nr 42/96 od strony północnej (działka J.W.) na niedozwoloną odległość 3.59 m. zamiast wymaganych przepisami - 4 metrów; b) braku garażu wymaganego projektem oraz decyzją o warunkach zabudowy a tym samym braku miejsc postojowych dla samochodów (§18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia); 8. art. 6 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zaakceptowanie samowolnego wybudowania przez inwestora domu bez garażu, w sytuacji gdy ustalone warunki zabudowy dotyczyły wyłącznie domu z garażem oraz zajęcia pasa gruntu, które zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy miały pozostać wolne od zabudowy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniesionego odwołania na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2009r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania uznał, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z istotnymi naruszeniami art. 7 i 77 § 1 kpa. Podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, tj. rozstrzygającej sprawę co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 kpa.). Organ wyjaśnił przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i uznał, iż w niniejszej sprawie one nie wystąpiły. Podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony, która domagała się orzeczenia nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Żądanie to powinno być rozstrzygnięte przez wydanie decyzji merytorycznej i to niezależnie od tego czy jest ono zasadne, czy nie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, na konieczność ponownego ustalenia charakteru i zakresu odstępstw jakich dokonali inwestorzy I. i W.K. od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te nie mogą być zalegalizowane poprzez wskazanie, że obiekt został przyjęty do użytkowania, gdyż zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania jest skuteczne jedynie w takim zakresie, w jakim obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podsumowując zwoje rozważania organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę po ustaleniu charakteru i zakresu dokonanych odstępstw powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby zobowiązać do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., wniósł J.W. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. M.W. Skarżący wskazał, iż kwestionuje decyzją w zakresie uzasadnienia. Nie zgadza się z zaleceniem organu odwoławczego dotyczącym konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 kpa. W pozostałym zakresie nie kwestionuje uzasadnień ani samego rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe. Wyjaśniające swoje stanowisko skarżący wskazał, iż zalecenia wdrożenia procedury naprawczej w stosunku do budynku przy ul. [...] w [...] jest przedwczesne i nieuzasadnione. Dopiero ustalenie stanu budynku, tj. jego kubatury, wysokości kalenicy, powierzchni zabudowy, dokonanych odstępstw od projektu budowlanego może pozwolić na ocenę zasadności zaleceń organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego nie można jednak budynku doprowadzić do stanu zgodnego z prawem z uwagi na jego zbliżenie do granicy z działką skarżącego, a więc konieczne jest nakazanie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko w tedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) . Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., którą organ na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2009r., orzekającą o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kpa., postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowiącego podstawę jej wydania. Z tych przyczyn nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji. Powołany jako podstawa prawna decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądownym i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że art. 138 § 2 kpa. stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Niezbędnym jednak wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte wnioskiem J.W. i M.B., postępowanie o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Wydając decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa organ uznał, iż prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe bowiem budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] został skutecznie oddany do użytkowania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując, że obowiązkiem organu stopnia powiatowego było rozpatrzenie i załatwienie sprawy co do istoty i wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej co do interesów prawnych i obowiązków stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał nadto na konieczność ustalenia charakteru i zakresu odstępstw dokonanych przez inwestorów budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] oraz rozważenie zasadności przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a także nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art.51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Kwestionując powyższe wytyczne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wywodzili, że ustalenia organu I instancji nie pozwalają na ustalenie pełnego stanu budynku, tj. jego usytuowania, kubatury, powierzchni zabudowy oraz wysokości, w związku z czym zalecenie wszczęcia postępowania naprawczego jest przedwczesne. Konsekwencją takich wytycznych organu odwoławczego jest, zdaniem skarżących, naruszenie art. 15 kpa i 138 § 2 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy jedynym sposobem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem jest jego rozbiórka. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazać należy, ze z treści art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym z dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wynika aby organ I instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie organowi I instancji załatwienia jej we wskazany sposób. Podkreślić należy, ze organ I instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ponownie ją rozpoznać i rozstrzygnąć. Takie stanowisko było wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1996r., I SA 2042/94 nie publ.). Z tych też przyczyn Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia kontrolowaną decyzją wskazanych przepisów postępowania, a także art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, który nie był stosowany przez organ odwoławczy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.