VII SA/Wa 1061/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi J. R. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia i przedłożenia określonych dokumentów. I. uchyla zaskarżone postanowienie II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], nakładającego na J. R. na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy utwardzaniu terenu o powierzchni ok. 600 m2, na miejsca postojowe dla samochodów osobowych na nieruchomości przy ul. K. w W., zawierającej opinię o prawidłowości wykonania robót w zgodności z obowiązującymi przepisami oraz ustaleniami planu miejscowego, a nadto inwentaryzacji geodezyjnej parkingu z naniesionymi domiarami do budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postanowienie PINB [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., zostało wydane bez naruszenia prawa, gdyż przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, daje podstawę organom nadzoru budowlanego do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Na skutek odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] i stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął bowiem na stanowisku, że ze względu na wybudowanie parkingu w 1992 r. i treść przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, wg którego do obiektów wybudowanych samowolnie przed 1995 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (j.t. w Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 228 z późn. zm.), zastosowanie art. 81 c ust. 2 obowiązującego Prawa budowlanego, w omawianym stanie faktycznym, stanowi rażące naruszenie prawa. R. T. złożył skargę na tę decyzję, protestując przeciw legalizacji parkingu, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane, a zaskarżony akt administracyjny należało uchylić, gdyż narusza prawo. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest między innymi zidentyfikowanie ewentualnych niezgodności z prawem, tj. ustalenie, czy wykonane roboty spowodowały naruszenie przepisów Prawa budowlanego, kiedy samowola nastąpiła, następnie zaś analiza przepisów które do sprawy mają zastosowanie. Natomiast ocena czy należy nakazać rozbiórkę, czy też nałożyć obowiązki, wyrażona zostaje po przeprowadzeniu postępowania i analizie materiału faktycznego oraz dokonaniu subsumpcji prawnej (zastosowaniu przepisów prawa materialnego odpowiednich do stanu faktycznego sprawy) co uwidaczniane jest w decyzji kończącej sprawę. Zadania procesowe powinny być wykonywane w oparciu o kompetencje i dostępne narzędzia procesowe, w które ustawodawca wyposażył organy nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Jeśli zatem uzasadnione wątpliwości powstają, organ ma możliwość sięgnięcia do narzędzia procesowego wynikającego z tego przepisu. W oparciu o zgromadzony materiał, organ może dokonać ocen, które doprowadzą do rozstrzygnięcia opartego na określonym przepisie prawa materialnego, co będzie wynikało z ustaleń dowodowych. Przepis ten ma zatem charakter dowodowy i jest stosowany w procesie dochodzenia do prawdy obiektywnej. Istota zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Realizacji tej zasady służą określone w prawie narzędzia procesowe, w tym art. 81c Prawa budowlanego. Wbrew poglądom organu II instancji, przepis ten nie stanowi zatem samoistnej podstawy do legalizowania samowoli budowlanej, a służy jedynie do zgromadzenia niezbędnych dowodów, pozwalających na podjęcie dalszych kroków, wynikających z materiału dowodowego. Takiego znaczenia omawianego przepisu nie zmieniają podejmowane w kontrolowanej przez organy nadzoru pozainstancyjnego sprawie, czynności organów wykonywane w postępowaniu zwykłym, gdyż skutki ich działań nie mogłyby w tym trybie do legalizacji doprowadzić. Jeśli tak, to postanowieniu dowodowemu znajdującemu oparcie w art. 81c obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa, z tego powodu, że dalszy tryb postępowania w sprawie, a także orzeczenie końcowe, mogą wynikać z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Organ nadzoru budowlanego rozpoczynając postępowanie w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej powinien bowiem działać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. W szczególności organ prowadzi jurysdykcyjne postępowanie administracyjne na podstawie przepisów k.p.a. oraz w oparciu o mające zastosowanie procesowe przepisy zawarte w obowiązującym Prawie budowlanym. W razie zaś ustalenia, że należy zastosować inne przepisy prawa materialnego, dalsze czynności procesowe winny być wykonywane również w oparciu o szczególne przepisy procesowe, zawarte w tym akcie prawa materialnego, który będzie miał zastosowanie w sprawie. Nie przesądza to jednak ani o wadliwości wcześniej dokonanych czynności dowodowych, ani też nie może stanowić podstawy do zakwestionowania podstaw prawnych, w oparciu o które te czynności były dokonywane. Oceniając legalność postanowienia dowodowego będącego przedmiotem postępowania nadzorczego z tego punktu widzenia, Sąd nie podzielił argumentacji organu II instancji i nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego[...] z dnia [...] czerwca 2005 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie