VII SA/Wa 1061/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 660 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy wykonania rowu melioracyjnego wzdłuż ulicy [...] w [...] oraz wzdłuż ulicy [...] na granicy dwóch gmin miasta [...] i gminy [...] nakazał Gminie Miasto [...] – inwestorowi budowy wyżej wymienionego rowu – dokonać rozbiórki (likwidacji poprzez zasypanie) samowolnie wybudowanego obiektu oraz wskazał, że roboty należy rozpocząć, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że będący samowolą budowlaną rów składa się z dwóch prostopadłych do siebie odcinków, przy czym jeden z nich stanowi rów wykopany wzdłuż ulicy [...], na granicy dwóch gmin miasta [...] i gminy [...], zaś drugi wykonany został wzdłuż ulicy [...]. Roboty ziemne związane z zasypaniem rowu przy ulicy [...] powinny być poprzedzone wykonaniem stosownego odwodnienia w postaci rowu na terenie gminy [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] upomnieniem z dnia 11 sierpnia 2008 r. na podstawie art. 15 § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 229, poz. 1964 z późn. zm., zwana dalej EgzAdmU) wezwał Gminę Miasta [...] do wykonania obowiązku zawartego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], nakazującej Gminie Miasto [...] dokonania rozbiórki (likwidacja poprzez zasypanie) samowolnie wykopanego rowu melioracyjnego wzdłuż ulicy [...] w [...]. Gmina Miasto [...], w związku z otrzymaniem upomnienia z dnia 11 sierpnia 2008 r., poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że dokonała zasypania samowolnie wybudowanego rowu przy ul. [...] znajdującego się na terenie [...] na działkach będących własnością M. B. i K. B. na odcinku od południowo – wschodniego narożnika tej działki do ścieku głównego odprowadzającego wody z [...]. Na ulicy [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...] w Korytowie została wybudowana studnia osadnikowa połączona z kolektorem zbiorczym, do której zostały wprowadzone wody melioracyjne z Gminy [...]. Odcinek rowu w ulicy [...] pomiędzy ściekiem głównym z [...], a istniejącą studnią osadnikową wraz z fragmentem rowu w ulicy [...] został zasypany na przełomie lipca i sierpnia 2008 r. W świetle powyższego uważa, że Gmina Miasto [...] wywiązała się z obowiązków nałożonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Odnośnie likwidacji rowu przy ul. [...], zgodnie z decyzją z dnia [...] maja 2007 r., jego zasypanie nastąpi po zakończeniu budowy kanalizacji deszczowej wzdłuż ulicy [...]. W chwili obecnej likwidacja rowu burzowego w ulicy [...] byłaby równoznaczna z pozbawieniem jej odwodnienia, a tym samym znacznym pogorszeniem warunków jej użytkowania. Nadto w decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nie został określony termin, w którym rów biegnący wzdłuż ulicy [...] ma zostać zlikwidowany. W dniu [...] marca 2009 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W treści tytułu wskazano: jako organ egzekucyjny, do którego kierowany jest tytuł wykonawczy - Urząd Skarbowy w [...]; akt normatywny stanowiący podstawę do wydania aktu administracyjnego ustalającego obowiązek – art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 153, poz. 1118 z późn. zm.); podstawa prawna obowiązku – orzeczenie z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]; treść obowiązku – rozbiórka (likwidacja poprzez zasypanie) samowolnie wybudowanego obiektu (rowu melioracyjnego); składający wniosek o wszczęcie egzekucji obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 122 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954) nałożył na Gminę Miasto [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł (dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., tj. rozbiórki (likwidacji) samowolnie wybudowanego obiektu (rowu melioracyjnego) oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie zaskarżonego postanowienia w wysokości 68,00 zł. Powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. oraz tytuł wykonawczy Nr [...] został doręczony stronie zobowiązanej w dniu [...] marca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954) nałożył na Gminę Miasto [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł (dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., nałożonego decyzją PINB w [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], którą nakazano Gminie Miasto [...] dokonanie rozbiórki (likwidacji) poprzez zasypanie samowolnie wybudowanego obiektu (rowu melioracyjnego) usytuowanego wzdłuż ulicy [...] w [...] oraz wzdłuż ulicy [...] na granicy dwóch gmin miasta [...] i gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wysokość kwoty grzywny w celu przymuszenia jest zasadna, to jednak za nieprawidłową należy uznać podstawę prawną wskazaną w zaskarżonym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Organ egzekucyjny wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, której kwota zależy od uznania tegoż organu, w granicach określonych w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, winien jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podać art. 121 § 4. Wobec powyższego zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia i nałożenie w oparciu o właściwe przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000,00 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonana obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Gmina Miasto [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuty skierowała zarówno do zaskarżonego postanowienia, jak i do tytułu wykonawczego nr [...]. Przede wszystkim że nie został on skierowany do właściwego organu egzekucyjnego. Ponadto tytuł wykonawczy nie zawiera sprecyzowanego zakresu obowiązków nałożonego na skarżącą oraz terminu jego wykonania. Nie uwzględnia również okoliczności stwierdzonej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2007 r., że "zasypanie odcinka rowu przebiegającego przez grunt stanowiący własność Gminy Miasto [...] nastąpi po zakończeniu budowy kanalizacji deszczowej projektowanej wzdłuż ulicy [...]". Zdaniem skarżącego całe postępowanie egzekucyjne, w tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia, dotknięte jest wadą pierwotną, gdyż brak jest prawidłowego tytułu wykonawczego skierowanego do organu. "Już samo skierowanie tytułu wykonawczego do niewłaściwego organu oraz niewykonalność decyzji, powinny skutkować na obecnym etapie uchyleniem wszystkich aktów zmierzających do realizacji decyzji z dnia [...] maja 2007 r.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ egzekucyjny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], powołując się na swoją właściwość z art. 20 § 1 pkt. 4 EgzAdmU, postępowanie egzekucyjne wszczął na własny wniosek, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, z tym, że zupełnie pominął wszczynając postępowanie, iż w tytule egzekucyjnym (nr [...] z dnia [...] marca 2009 r.) jako organ egzekucyjny, do którego skierowany jest tytuł wykonawczy, wskazany jest Urząd Skarbowy w [...] (rubryka A.4). Tytuł wykonawczy zawiera elementy opisane w art. 27 § 1 EgzAdmU i jako podstawą prawną obowiązku wymienia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr: [...], natomiast jako treść obowiązku podaje "Rozbiórka (likwidacja poprzez zasypanie) samowolnie wybudowanego obiektu (rowu melioracyjnego)". Zawiera również wskazanie, że wymieniony w tytule wykonawczym obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 EgzAdmU /artykuł 2 § 1 stanowi : "egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: (...) 3) należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej"/. Natomiast w dalszej części tytułu (w punkcie g) wskazano niekonsekwentnie do wcześniejszego zapisu o obowiązku egzekucyjnym z art. 2 § 1 pkt. 3 EgzAdmU, iż powinien być zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Przed wystawieniem tytułu wykonawczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] skierował do zobowiązanego Gminy Miasto [...] upomnienie na podstawie art.15 EgzAdmU, w którym nakazał "Gminie Miasto [...] dokonania rozbiórki (likwidacji poprzez zasypanie) samowolnie wykonanego rowu melioracyjnego wzdłuż ulicy [...] w [...]". Opisany wyżej tytuł stanowił podstawę wszczęcia egzekucji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i wydania postanowienia z dnia [...] marca 2009 r., następnie zmienionego tylko w zakresie podstawy prawnej przez wskazanie dodatkowo art. 121 § 2 i 4 EgzAdmU. Organ drugiej instancji rozpoznając zażalenie Gminy Miasto [...], złożone w dniu [...] marca 2009 r. na postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., zupełnie pominął, że zawiera ono również zarzuty, co do podstawy prowadzenia egzekucji i tytułu wykonawczego, które nie zostały wcześniej rozpoznane. Zwrócić należy uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] tytuł wykonawczy, na podstawie którego wszczął egzekucje, doręczył wraz z postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zobowiązanemu w dniu [...] marca 2009 r. i od tej daty Gminie Miasto [...] rozpoczął biec siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie oraz siedmiodniowy termin do wniesienia zarzutów (art. 122 § 3, art. 33 i 34, 27 § 1 pkt 9 EgzAdmU). Wprawdzie istotą środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest to, że ich złożenie nie wstrzymuje wykonania czynności, to jednak organ egzekucyjny, jak i organ nadzoru mogą je wstrzymać, kiedy zachodzą ku temu uzasadnione powody /"Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. Organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia (art. 35 EgzAdmU)/". W niniejszej sprawie zgłoszone zarzuty wskazują na to, że takie uzasadnione powody zachodzą, chociażby z uwagi na okoliczność, że egzekucja została wszczęta przez organ, który nie jest wymieniony w tytule wykonawczym, a podstawą prawną prowadzenia egzekucji wymienioną w tytule wykonawczym nr [...], są elementy wymieniane zgodnie z art. 27 EgzAdmu, które pozostają w sprzeczności z sobą. Z jednej strony wskazuje się, że jest to tytuł stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, z drugiej strony organ określił, że wskazany w niniejszym tytule obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 EgzAdmU, dotyczącym obowiązków pieniężnych. Mając powyższe uchybienia na uwadze Sąd należało uznać skargę za zasadną. Przy ponownym rozpoznaniu organ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważy wstrzymanie czynności egzekucyjnych na czas rozpatrywania zażalenia, do czasu rozpoznania we właściwym trybie, zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, które mogą mieć bardzo istotny wpływ na prowadzenie egzekucji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.