VII SA/Wa 1062/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] stwierdzającą na wniosek E. P. nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], stwierdzającej na wniosek E. P. nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą na terenie dz. nr [...], obr. C. [...], w J. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7m 3 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i T. B. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 24 sierpnia 2008 r. E. P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższego rozstrzygnięcia. Następnie po rozpoznaniu odwołania T. B. - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 628/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał na konieczność wyeliminowania spornej decyzji z obrotu prawnego, ale jedynie w części dotyczącej pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku E. P., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7m3. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie podejmowane w niniejszym postępowaniu jest determinowane treścią ww. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 628/10. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po wszczęciu na wniosek E. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], stwierdzającej na wniosek E. P. nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą na terenie dz. nr [...], obr. C. [...], w J., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7m3 - stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zapadło w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 628/10, gdzie wskazano, że organy winny ponownie ocenić kontrolowaną decyzję i rozważyć wyeliminowanie decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy wadą dotknięta jest jedynie część decyzji. Nie negując powyższego stanowiska, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednak, iż zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, które obarczone jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i 11 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie. Wnioskodawczyni wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w całości. Tymczasem, jak wynika zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Wojewoda [...] orzekł wyłącznie w przedmiocie części inwestycji, tj. naziemnej zbiornikowej instalacji gazowej o pojemności 2,7 m3. W sentencji decyzji brak zatem rozstrzygnięcia o tej części zamierzenia inwestycyjnego, co do którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu, skoro zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. W wyniku wniosku T. B., o ponowne rozpoznanie sprawy, zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...]. W jej uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację i stanowisko, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 104 k.p.a. Jednocześnie organ ponownie wskazał, iż nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie i ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego działania organu, narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a., a także zasadę zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła H. B. (skarga T. B. została odrzucona postanowieniem z dnia 29 maja 2012 r.), zarzucając rażące naruszenie art. 16 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., mimo zasady trwałości decyzji administracyjnych jest nieważna z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, treść decyzji nie budzi żadnych wątpliwości prawnych albowiem mimo wniosku E. P. o stwierdzenie nieważności decyzji w całości organ uznał, że decyzja jest nieważna tylko w części i w takim zakresie orzekł, zaś żaden przepis k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku wypowiadania się w decyzji w szczególny sposób, co do wniosku strony nie uznanego za zasadny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, powołując się na pismo Urzędu pocztowego na okoliczność ostemplowania koperty ze skargą sadową, dwiema pieczęciami z dwiema różnymi datami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi H. B., po myśli żądania organu. Koperta, w której zawarto przesyłkę – skargę sądową, jest opatrzona dwiema pieczątkami urzędu pocztowego, w tym jedną z datą świadczącą, że dzień jej nadania odpowiada zachowaniu terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu wyjaśnienia urzędu pocztowego są bez znaczenia dla oceny daty nadania przesyłki. Urząd ostemplował przesyłkę dwoma datownikami, z sobie wiadomych tylko przyczyn. Sąd, w świetle ww. okoliczności, dokonał interpretacji daty nadania na korzyść skarżącej, tak aby dać pierwszeństwo zasadzie dostępności do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie, kontrolowana przez Sąd decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa. W niniejszym postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji uznały, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja stwierdzająca nieważność decyzji pozwolenia na budowę w określonej części i nie zawierająca rozstrzygnięcia w części, w której doszło do odmowy stwierdzenia nieważności, jest decyzja nieważną - zapadła z rażącym naruszeniem art. 104 k.p.a. Dodatkowo wskazano, że decyzja nie jest obarczona wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ ta negatywna przesłanka nieważnościowa odnosi się do skutków prawnych, a nie faktycznych, a zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną, a nie skutek prawny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie ma innych, niż wyżej wskazana, wad nieważnościowych. W ocenie Sądu, wbrew wskazaniom opisanym wyżej, decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, jak przyjęły to organy obu instancji. To, że organ stwierdzając nieważność decyzji w części nie zawarł orzeczenia, że w pozostałej części odmawia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę, da się usprawiedliwić okolicznościami sprawy. Wcześniejsze rozstrzygnięcia organów, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę, były kontrolowane przez Sąd i uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 628/10. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wadą dotknięta jest tylko część decyzji, zatem organ rozpoznając sprawę ponownie rozważy, czy cyt. "nie byłoby zasadnym wyeliminowanie decyzji jedynie w tej części". Decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu zapadła po tym wyroku i organ zdaje się dosłownie przyjął wytyczne Sądu, zapominając o oczywistym nakazie odniesienia się w rozstrzygnięciu, także do odmowy stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Powyższa wada decyzji nie może zostać oceniona jako kwalifikowana wada nieważnościowa – wada rażącego naruszenia prawa, także gdy zważyć na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w rozumieniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005r. ,sygn. akt OSK 1134/04). Zdaniem Sądu, w świetle powyższych wskazań brak rozstrzygnięcia o tym, że odmawia się stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę w pozostałej części, nie może skutkować stwierdzenia jej nieważności. Wadliwość ta nie wywołuje w szczególności skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).