VII SA/Wa 1064/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Wojewoda [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 4 listopada 2003r. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na budowę chodnika (kategoria XXV obiektów budowlanych) oraz kanalizacji deszczowej (kategoria XXVI obiektów budowlanych) w ciągu drogi krajowej nr [...] [...] od km 220+527 do km 220+787 na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. S., z zachowaniem określonych warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 Kpa w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/06, uchylającego ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, po ponownym przeanalizowaniu akt oraz obowiązujących przepisów, zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu do w/w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 2 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Bezsporne jest zatem, że nie mogą mieć one zastosowania do przebudowy dróg. Tym samym właściciele nieruchomości zlokalizowanych w sąsiedztwie przebudowywanej drogi, która wraz z chodnikiem mieści się w całości w obrębie istniejącego pasa drogowego, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym tej drogi. Ponadto uciążliwości związane z poruszaniem się pojazdów po drodze nie należą do sfery interesu prawnego lecz faktycznego. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że J. M. w niniejszej sprawie nie posiada przymiotu strony ani w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo budowlane. Dlatego na podstawie art. 157 § 3 Kpa odmówił wszczęcia postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007r. znak: [...]. W uzasadnieniu ponownie stwierdził, że przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a ponadto brak jest innego powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, z którego można wywieść interes prawny J. M. w niniejszej sprawie. Wnioskodawczyni zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała na uciążliwości, jakie wynikają dla niej z faktu ruchu pojazdów mechanicznych po drodze krajowej nr [...]. Powyższa okoliczność stanowi o interesie faktycznym, nie zaś o interesie prawnym. Na marginesie trudno zgodzić się z tezą, że budowa chodnika oraz kanalizacji deszczowej w miejscowości S. przyczyniła się do zwiększenia ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzut skarżącej dotyczący wydania decyzji z dnia [...] lutego 2007r. wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt VII SA/Wa 1126/06 jest całkowicie nietrafny. Zgodnie z w/w wyrokiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobligowany do ponownej analizy zgłoszonych przez J. M. zarzutów. Zdaniem organu wyrok ten w szczególności nie przesądził o posiadaniu przez J. M. przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] ("...skarżąca może mieć interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budową." - s. 5 uzasadnienia wyroku). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej. Na podstawie art. 157 § 3 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ błędnie przyjął, iż skarżącej nie służy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie zatwierdzenia kanalizacji deszczowej w ciągu drogi krajowej nr [...] [...]. Tym samym organ naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydał decyzję wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1126/06. Ponadto zaskarżona decyzja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie w następstwie błędnego stwierdzenia, że przepisy te nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił wszystkich stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę oraz w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...], przez co pozbawił je udziału w postępowaniu. Ponadto nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Tego rodzaju uchybienia organu administracji spowodowały naruszenie przez ten organ art. 77 i nast. Kpa, jak również obrazę naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, 7, i 10 Kpa. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z obrazą art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. o sygn. akt VII SA/Wa 1126/06. Art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia tego przepisu oznaczają, że orzeczenia sądu administracyjnego wywierają skutki na przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, jak również wykraczają poza zakres tego postępowania, bowiem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych obejmują swoim zasięgiem także dalsze przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W wyroku z dnia 17 października 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sformułował wiążącą ocenę prawną, dotyczącą dokładnego zbadania, czy w przedmiotowej sprawie J. M. w świetle obowiązujących przepisów prawa przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 153 w/w ustawy organ administracyjny rozpoznając na nowo sprawę winien wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania w sprawie, ponieważ, jak wyżej wskazano, organ administracyjny jest związany orzeczeniem sądu administracyjnego w sprawie. W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pełni do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. Przede wszystkim organ nie zbadał, czy J. M. jest stroną postępowania nie tylko w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale również pozostałych, wszystkich innych przepisów prawa, które mogłyby decydować o wystąpieniu po stronie skarżącej interesu prawnego. J. M. jest właścicielką nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z przedmiotową inwestycją drogową, co może czynić prawdopodobnym, iż skarżąca zostanie pozbawiona prawa do swobodnego dysponowania jej własnością na cele budowlane. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 188/07 (publ. LexPolonica nr 1326620, Rzeczpospolita 2007/91 str. C4) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć w wydawaniu pozwolenia na budowę nie tylko dla działki sąsiedniej. Może sprzeciwić się zabudowie działki położonej dalej, jeżeli wznoszony obiekt miałby szkodliwy wpływ na jego własność. W przedmiotowej sprawie w świetle wyroku Sądu z dnia 17 października 2006r. działanie organu administracyjnego miałoby się sprowadzać do zbadania, czy skarżąca w związku z powstałą inwestycją będzie miała ograniczenie w swobodnym korzystaniu z własnej nieruchomości. W związku z powyższym, organ naruszył art. 7 Kpa, który stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego, iż organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z art. 7 Kpa pozostaje art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, iż organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 107 § 3 Kpa, poprzez lakoniczne uzasadnienie swojego stanowiska. W/w przepis stanowi m.in., że obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie zawarł żadnego stwierdzenia w przedmiocie ewentualnego zbadania istnienia, bądź nie – interesu prawnego J. M. w niniejszej sprawie. Organ nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, a jedynie przesądził, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. nie mają zastosowania w sprawie. Powyższe czyni uzasadnienie organu bardzo lakonicznym, świadczy o braku zrozumienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 17 października 2006r., a przede wszystkim – o nie wykonaniu zaleceń Sądu. Naruszenie przepisów art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkuje więc uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.