VII SA/Wa 1065/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Minister Infrastruktury decyzją z [...] lutego 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 15 ust. 4 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz.U. Nr 84, poz. 700, ze zm.), dalej specustawa, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010r., ([...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą ww. spółce pozwolenia na budowę Gazociągu Wysokiego Ciśnienia DN 500MM, MOP 8,4 MPA [...] - [...] - ETAP 1-ODCINEK I - na terenie m. [...] na działkach z obrębu [...]: AM 16: nr [...],[...] oraz AM 4: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]; Organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją zezwolono jednocześnie na usunięcie 553 drzew w określonych terminach, zgodnie z "Inwentaryzacją i waloryzacją zieleni wraz z planem gospodarki zielenią", na działkach objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji z [...] kwietnia 2010 r. Ustalono opłatę w wysokości 4.442.572,58 zł, którą odroczono na 3 lata od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących, tj. do 31 marca 2014 r. i zobowiązano inwestora do posadzenia w ramach rekompensaty, na terenie Nadleśnictwa [...] (część działki nr [...], obręb ew. [...], gmina [...], oddział [...].) 980 sztuk buka, w terminie do 31 marca 2011 r., na warunkach określonych w decyzji. Jednocześnie zobowiązano inwestora do złożenia pisemnej informacji wraz z dokumentacją zdjęciową niezwłocznie po zakończeniu realizacji przesadzeń i nasadzeń oraz pisemnej informacji o gotowości odbioru nasadzeń rekompensujących po upływie 3 lat od dnia ich realizacji, Od powyższej decyzji odwołanie, w części dotyczącej naliczenia opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów, złożył inwestor. Organ odwoławczy przytoczył art. 16 ust. 1 "specustawy" wskazując, że do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89. Tym samym powołany przez inwestora art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody również nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Za nieuzasadniony organ uznał argument, że konieczność stosowania art. 86 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody nakłada na organ obowiązek sięgnięcia również do innych przepisów tej ustawy niż wymienione w art. 16 ust. 1 specustawy". Zdaniem organu przepisy specustawy są przepisami szczególnymi, należy je zatem interpretować wąsko. Skoro z art. 16 ust. 1 specustawy wynika wprost, że organ wydaje zezwolenie na usunięcie drzew z nieruchomości objętych decyzją lokalizacyjną, to wyłącza to stosowanie art. 83 ust. 6 pkt 1 ust. o ochronie przyrody. Nie zgodził się również z zrzutem niesłusznego zobowiązania inwestora do sporządzenia inwentaryzacji drzew i krzewów w odniesieniu do terenów leśnych wyjaśniając, że art. 16 ust. 2 pkt 1 specustawy przewiduje jednoznacznie, iż wniosek o pozwolenie na budowę w zakresie terminalu, gdy wydawane jest zezwolenie na usunięcie drzew, powinien dodatkowo zawierać inwentaryzację drzew i krzewów znajdujących się na terenie objętym wnioskiem, z wyszczególnieniem struktury i wieku drzewostanu oraz przeznaczenia i dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu, na którym rosną drzewa i krzewy. Skargę na powyższą decyzje złożył [...] S.A. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 oraz 28 specustawy i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w części ustalenia ww. opłat. Skarżąca stwierdziła, że w świetle art. 16 ust. 1 specustawy nie było podstaw do nakładania obowiązku ponoszenia opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenów leśnych. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody inwestor jest zobowiązany do poniesienia opłat z tytułu usunięcia drzew i krzewów z wyjątkiem sytuacji, gdy na takie usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Aby ustalić, o jakie przypadki chodzi niezbędne jest więc sięgnięcie do innych przepisów ww. ustawy, w tym art. 83 ust. 6 pkt 1 stanowiącego, że nie jest konieczne zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów w lasach. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem wyłączenie procedur przewidzianych w ustawie o ochronie przyrody i zastąpienie ich procedurami specustawy. Gdyby interpretować art. 84-89 ustawy o ochronie przyrody z wyłączeniem zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew w lasach, należałoby przyjąć, iż specustawa wprowadza obowiązek uzyskania takiego zezwolenia na wszystkich działkach, w tym leśnych i to za opłatą, co ewidentnie utrudniałoby prowadzenie inwestycji. Rozwiązania specustawy byłyby zatem bardziej restrykcyjne niż zasady ogólne wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Na poparcie swego stanowiska Skarżąca powołała uzasadnienie do specustawy, w którym wskazano, że "Potrzeba wprowadzenia Projektu ustawy art. 16 ust. 1 zaistniała w związku z tym, iż realizacja inwestycji na terenach zadrzewionych związana jest z potrzebą przeprowadzenia dodatkowych procedur w zakresie usuwania drzew i krzewów. W obecnym stanie prawnym wiąże się to z uzyskaniem zezwoleń wydawanych przez odpowiednie władze. Regulacje te związane są długotrwałymi procedurami po stronie inwestora i tworzą istotne bariery w możliwości wykorzystywania terenów zadrzewionych na potrzeby inwestycji. W związku z powyższym zaproponowane zostało rozwiązanie, zgodnie z którym usunięcie drzew i krzewów następowałoby na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę." Skarżąca wskazała, że uzasadnienie do specustawy posługuje się pojęciami "tereny zadrzewione", "usuwanie drzew i krzewów", "zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów", "procedura w zakresie usuwania drzew i krzewów". Sformułowania te dotyczą procedury przewidzianej w rozdziale IV o ochronie przyrody i nie dotyczą terenów leśnych. Takimi samymi pojęciami posługuje się art. 16 specustawy. Ponadto, rozdział IV ustawy o ochronie przyrody zatytułowany jest "ochrona terenów zieleni i zadrzewień". Według art. 5 pkt 21 tej ustawy "tereny zieleni" to "tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarne, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom ...". Natomiast w art. 5 pkt 27 zdefiniowano pojęcie zadrzewień określając je jako drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.), wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe". Definicje "tereny zieleni" i "zadrzewienia" nie dotyczą lasów. Procedura usuwania drzew i krzewów przewidziana w rozdziale 4 ustawy o ochronie przyrody dotyczy więc tylko terenów zieleni i zadrzewień. W związku z tym skoro w art. 16 specustawy posłużono się terminologią dot. usuwania drzew i krzewów nie będących lasami, to należy przyjąć, że był to świadomy krok ustawodawcy. Za powyższym stanowiskiem przemawia również terminologia użyta w art. 27 specustawy, który posługuje się pojęciem "wycinka drzew i krzewów" mając na uwadze tereny leśne zarządzane przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z powyższego wynika wyraźne rozróżnienie terenów w stosunku do których planuje się "usunięcia drzew i krzewów" (tereny zielone i zadrzewienia) od "wycinki drzew krzewów", którą wykonuje się w lasach. Ponadto, według ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z realizacją inwestycji na terenach leśnych inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ustalających należność za trwałe wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, opłatę roczną za użytkowanie nierolnicze i nieleśne gruntu leśnego trwale i czasowo wyłączonego z produkcji oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Wszystkie te opłaty oparte są na planach sadzenia lasu oraz cenie m3 drewna. Rozwiązanie Wojewody polega natomiast na ustaleniu opłat na podstawie obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, według stawek wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004r. w sprawie stawek opat dla poszczególnych rodzajów gatunków drzew (Dz.U. z 2004r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), zaś za powierzchnie pokryte krzewami, na podstawie stawki ustalonej za usunięcie m2 powierzchni pokrytej krzewami, określonej w obwieszczeniu Ministra Środowiska z 23 października 2009r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz stawek kar za zniszczenie zieleni na rok 2010 (MP z 2009r. Nr 69 poz. 894). Przyjęcie stanowiska organu spowoduje znaczący wzrost kosztów inwestycji i wprowadzenie nowych, nieznanych polskiemu systemowi prawnemu rozwiązań. Nie taki był cel specustawy która zakładała przyspieszenie i usprawnienie procesów planowania, przygotowania, realizacji i finansowania takich inwestycji. Zdaniem skarżącej ustawodawca celowo w art. 28 specustawy wyłączył stosowanie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w tym również opłat związanych z tą ochroną), aby umożliwić realizację inwestycji na terenach leśnych bez potrzeby uzyskiwania decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji i w konsekwencji ponoszenia opłat. Ponadto, w ocenie skarżącej niesłuszne było nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia inwentaryzacji drzew i krzewów w odniesieniu do terenów leśnych. Dokumentami, które wskazują nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako lasy są plany urządzenia lasów. Inwentaryzację drzew i krzewów inwestor powinien sporządzać odnośnie terenów "nieleśnych". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2011r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010r., którą organ ten nie tylko zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji, ale również zezwolił na usunięcie 553 drzew ustalając opłatę za ich wycięcie w wysokości 4.442.572,58 zł, którą odroczył na 3 lata od dnia realizacji nasadzeń rekompensujących, to jest do 31 marca 2014 r. i zobowiązał skarżącą do posadzenia, w ramach rekompensaty 980 sztuk buka, w terminie do 31 marca 2011r., na warunkach określonych w decyzji. Skarżąca zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie w części dotyczącej ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów wskazując, że w świetle art. 16 specustawy nie było podstaw do ich naliczenia za usunięcie drzew i krzewów z terenów leśnych. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 16 specustawy do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Stosownie do art. 84 ustawy o ochronie przyrody posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie pobiera się opłat za usunięcie drzew na których usunięcie nie jest wymagane zezwolenie. Sytuacje w których nie jest wymagane zezwolenie na usunięcie drzew reguluje natomiast art. 83 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, który stanowi, że przepisów ust. 1 i 2 dotyczących udzielenia zezwolenia nie stosuje się do drzew i krzewów rosnących w lasach. W związku z powyższym dla dokonania wykładni art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, konieczne było odwołanie się do regulacji zawartej w art. 83 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, które należy traktować jedynie jako uzupełnienie niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, jak słusznie podnosiła skarżąca, że zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody przez tereny zieleni należy rozumieć tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. W pkt 27 art. 5 ww. ustawy zdefiniowano natomiast termin "zadrzewienia", który obejmuje drzewa i krzewy w granicach pasa drogowego, pojedyncze drzewa lub krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu, spełniające cele ochronne, produkcyjne lub społeczno-kulturowe. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że zezwolenie wymienione w art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy terenów leśnych objętych ww. ustawą o lasach. W świetle przestawionej argumentacji Sąd nie podzielił stanowiska organu, że wyłączenie przez art. 16 specustawy, poza art. 84 - 86, stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody, w tym art. 83 ust. 6 pkt 1, stanowiło podstawę do naliczenia opłat za wycięcie drzew i krzewów w pasie planowanej inwestycji stanowiących tereny leśne. Tym niemniej Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 4 tego przepisu w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie terminalu, sąd administracyjny po upływie 30 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dokumentacji przesłanej do Sądu, w tym dziennika budowy nr 417-10/2011 wynika, że proces inwestycyjny został rozpoczęty - w rozumieniu art. 41 ust 1 Prawa budowlanego - z dniem 10 lutego 2011 r. Ograniczenie w czasie możliwości uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny w przypadku innych wad niż wymienione w art. 145 i 156 k.p.a. skutkowało oddaleniem skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.