VII SA/Wa 1066/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na rozbudowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1998r. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1980r. nr 9 poz. 26 z późn. zm.) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. D. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego w [...] – S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 80 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r nr 207 poz. 2016) po rozpatrzeniu wniosku I. O. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1998r. Organ I instancji w uzasadnieniu swego orzeczenia wskazał, iż zgodnie z § 12 pkt 6 obowiązującego w dacie wydawania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 29 września 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną rozbudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i zostanie uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy Wojewoda [...] ustalił, iż inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Stan prawny powyższej nieruchomości uregulowany został orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 października 2001r. Nieruchomość ta była spadkiem po Z. S., F. S. i B. S. W opinii organu zgoda tylko dwóch spadkobierców nie mogła stanowić podstawy do uznania przez organ wydający pozwolenie na budowę, że istnieje zgoda wszystkich współwłaścicieli. Stąd też brak przedmiotowej zgody skutkował stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1998r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. Organ odwoławczy podzielił rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji i utrzymał w mocy przedmiotowe orzeczenie jednakże z innych przyczyn niż wskazał organ wojewódzki w uzasadnieniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001r., sygn. akt P. 11/2000 uznał, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stąd też brak zgody wszystkich współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ II instancji ustalił ponadto w toku postępowania odwoławczego, iż kwestia własności nieruchomości nr ewid. [...] została uregulowana orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...]z dnia 16 października 2001r., którym to potwierdzono fakt nabycia przez A. Ś. własności tej nieruchomości przez zasiedzenie. W opinii organu A. Ś. winna była udzielić zgodę na przebudowę budynku znajdującego się na gruncie stanowiącym jej własność. Jednakże z uwagi na fakt, iż urzędowe potwierdzenie przez Sąd nabycia własności nieruchomości nastąpiło dopiero w 2001r. i dopiero z tą datą A. Ś. mogła złożyć stosowne oświadczenie, to organ odwoławczy uznał, iż wprawdzie nastąpiło naruszenie przepisów prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę tj. art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (...), jednak nie można z powyższych przyczyn uznać tego za rażące naruszenie porządku prawnego, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że w niniejszej sprawie, w wyniku wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę powstał jeden budynek znajdujący się na dwóch różnych działkach. W opinii organu odwoławczego skoro ściana usytuowana w granicy nie może mieć otworów okiennych i drzwiowych to nie możne być uznany "za zgodny z prawem stan, gdy między częścią budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], a częścią znajdującą się na działce nr ewid. [...] istnieje przejście ponad 3,5 – metrowe". Dlatego też zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego budowa obiektu w sposób zatwierdzony decyzją z dnia [...] października 1998r. narusza bezwzględnie obowiązujący przepis techniczno – budowlany - § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, co uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. D. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. W opinii skarżącego dokonana rozbudowa nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiedniej, ani też nie uniemożliwia jej ewentualnej zabudowy. W skardze wskazano również, iż strona skarżąca wystąpiła o prawne połączenie obu działek, natomiast wnioskująca w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności I. O. prawomocnie przegrała sprawę przewłaszczenia części gruntu i usunęła swój kiosk, który został uznany za samowolę budowlaną. Ponadto podniesiono, iż przepisy kodeksu cywilnego jednoznacznie wskazują, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej. Organ administracji orzekając w niniejszej sprawie naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 kpa wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż zarzuty w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r. zapadła w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w ocenie tego organu bowiem, wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę bez zgody wszystkich właścicieli sąsiedniej nieruchomości, wymaganej na podstawie § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stanowiło rażące naruszenie prawa i skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1998r. Organ odwoławczy słusznie tego stanowiska nie podzielił. Wskazać należy, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r., orzeczono o niezgodności § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. ‘w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie’ z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane - w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności określonego przepisu z aktem normatywnym wyższej rangi powoduje, iż nie może być on zastosowany do oceny skutków prawnych zdarzeń, które miały miejsce przed orzeczeniem Trybunału. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdzona w nim niezgodność istnieje ex tunc. Uznać więc trzeba, że niezgodność ta istnieje od samego początku, to jest od daty uchwalenia aktu zawierającego określony przepis (zob. wyrok SN z 2003.10.29, III CK34/02 OSP 2005/4/54). Stąd też § 12 ust 6 ww. rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do dokonanej oceny przez Wojewodę [...] weryfikowanej decyzji i stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego niniejsze rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieważne jako oparte na nieistniejącej podstawie prawnej. Na wstępie rozważań Sądu zaznaczono, że badana decyzja wydana została w sprawie o stwierdzenie nieważności rozpatrywanej w trybie nadzwyczajnym. Jest to tryb, w którym organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej już, lecz orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swej decyzji nie może orzekać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, a wyłącznie rozstrzyga co do nieważności decyzji kontrolowanej lub jej niezgodności z prawem. Tak wyznaczony zakres rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji ma wpływ za zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. (vide wyrok SN z 7.03.1996r. OSN 1996r. Nr 18 poz. 258, wyrok NSA z 23.11.1992r. ONSA Nr 31993 poz 72). Zasad tych nie zachował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie w sprawie niniejszej. Organ ten pomiął okoliczność, iż rozpatruje odwołanie w trybie nieważnościowym, gdzie obowiązują go te same zasady jak organ pierwszej instancji, który orzeka jak organ kasacyjny z wykluczeniem orzekania o kwestiach dotyczących istoty sprawy. Z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał sprawę w trybie zwykłym dokonując własnych ustaleń, co do okoliczności, które nie były w ogóle przedmiotem rozpoznania przed organem pierwszej instancji. W sytuacji, gdy organ ten ustalił, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą przepis § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. stanowiący o obowiązku uzyskania zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na zabudowę przy granicy działki, niedopuszczalne było dokonywanie przez organ nowych ustaleń dotyczących właścicieli nieruchomości graniczącej z działką inwestora jak i sposobu nabycia jej własności. Także niedopuszczalne było ustalenie co do usytuowania budynku na dwóch działkach. Okoliczności te nie były przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga fakt, że przedmiotem kontroli niniejszego postępowania nadzwyczajnego była decyzja rozbudowy obiektu wydana na rzecz Z. D. Stan prawny nieruchomości sąsiedniej nie wymagał żadnych ustaleń ani oceny w tym postępowaniu. Już tylko na marginesie dodać należy, że nowe ustalenia organu odwoławczego nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiałach sprawy. Również końcowe wnioski tego organu oparte na nowych ustaleniach sprowadzają się do powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji, że kontrolowana decyzja rażąco narusza § 12 ust 6 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli przepisu, którego obowiązywanie wykluczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Jak zaznaczono we wcześniejszych rozważaniach Sądu przepis ten po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mógł stanowić podstawy prawnej orzeczenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zastosowanie przepisu wyeliminowanego z systemu prawnego uzasadnia ocenę wydania decyzji bez podstawy prawnej, która skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.