VII SA/Wa 1067/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania W.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającej wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. w gminie S. zrealizowanej przez B. i T.N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] wszczął na wniosek W.K. postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. w gminie S. Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. stwierdzono nieważność powyższej decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. ze względu na fakt, iż inwestor nie posiadał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przeprowadzeniu w dniu 27 lutego 2007 r. czynności kontrolnych na ww. działce, podczas których ustalono, że budynek został zrealizowany z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] wydał w dniu [...] marca 2007 r. decyzję nr [...], którą odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] marca 2007 r. została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w dniu 15 stycznia 2008 r. przeprowadził czynności kontrolne, w ramach których ustalił, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, budynek nie wykazuje żadnych spękań, odkształceń konstrukcji ani zawilgocenia. Ponadto wskazał, że do budynku podłączone są przyłącza wodociągowe, gazowe i elektryczne, a ścieki odprowadzane są do szczelnego zbiornika-szamba. Dodatkowo inwestor do zawiadomienia o zakończeniu budowy dołączył wymagane prawem protokoły odbioru, badań i sprawdzeń wszystkich instalacji występujących w budynku. W trakcie kontroli stwierdzono nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części budynku. Rozpatrując odwołanie W.K. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego za prawidłowe uznał stwierdzenie, iż brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 cytowanej ustawy. Odnosząc się do zarzutu W.K. o bezpodstawnym uznaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], że postępowanie dotyczy rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy z dokumentów jednoznacznie wynika, że przebudowie został poddany budynek gospodarczy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wniosek W.K. dotyczył budynku mieszkalnego, w związku z czym przedmiotowe postępowanie od początku dotyczy budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] października 1995 r. Podkreślił także, że wspomniana decyzja Wójta Gminy S. dotyczy pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] W.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji W.K. zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa oraz art. 48 ust.1, art. 49b, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu powyższej skargi podniósł przede wszystkim, że nadbudowie został poddany budynek gospodarczy a nie budynek mieszkalny w strefie zagrodowo-mieszkalnej gospodarstwa rolnego na działce nr [...], na co jedynie zezwalała decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 1995 r. Skarżący wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestor otrzymał zgodę na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego nr [...], zaś dokonał rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Rozbudowa budynku gospodarczego pozostaje natomiast w oczywistej sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą NR [...] Rady Gminy S. z dnia [...] września 2003 r. W.K. zarzucił także podanie nieprawdy przez B. i T.N. w oświadczeniu napisanym własnoręcznie na odwrocie deklaracji kierownika budowy z dnia 4 lipca 1996 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim należy podkreślić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w sposób właściwy do podstawowego zarzutu skarżącego, jakim jest twierdzenie, że nadbudowie na działce nr [...], której dotyczyło postępowanie przed organami nadzoru budowlanego został poddany budynek gospodarczy, a nie budynek mieszkalny. Organ stwierdził jedynie, że jest związany granicami postępowania, które zostało zainicjowane wnioskiem W.K. dotyczącym budynku mieszkalnego, natomiast nie wyjaśnił podstawowej kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla prowadzonego postępowania, a mianowicie który z budynków posadowionych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w W. w gminie S. został poddany rzeczywistej rozbudowie i nadbudowie. W sprawie bezsporne jest, na co wskazuje także skarżący, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 1995 r. zezwalała wyłącznie na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego. Także zaświadczenie Wójta Gminy S. z dnia 25 lutego 2008 r. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide karta nr 30 akt administracyjnych) dotyczy wyłącznie rozbudowy budynku mieszkalnego, a nie gospodarczego. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy sytuacyjnej działki o nr ewid. [...] z projektowanym podziałem wynika, że na przedmiotowej działce usytuowanych jest kilka budynków, w odniesieniu do których mogły być prowadzone roboty budowlane. Do odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. W.K. dołączył kopię planu usytuowania budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz kopię decyzji Naczelnika Gminy S. nie zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego na ww. działce, co – w ocenie skarżącego - jednoznacznie potwierdza, że rozbudowie i nadbudowie został poddany budynek gospodarczy, a nie mieszkalny. Nieodniesienie się przez organy prowadzące niniejsze postępowanie do podstawowego zarzutu W.K. dotyczącego wspomnianej wyżej kwestii stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7 i 77 oraz 80 kpa, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest kompletu dokumentów dotyczących budowy prowadzonej na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 1995r., w tym projektu budowlanego i odpowiednich oświadczeń inwestorów, co uniemożliwia dokonanie rzeczywistej kontroli przeprowadzonych robót budowlanych. W aktach sprawy znajdują się jedynie kopie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 1995r. oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wprawdzie organy nadzoru budowlanego w protokołach z czynności kontrolnych wskazały, iż czynności te dotyczyły budynku mieszkalnego, tym niemniej nie można wykluczyć, że obecny budynek mieszkalny powstał w wyniku rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego, co w sposób rzeczywisty spowodowało całkowitą zmianę charakteru budynku. Także Sąd nie może – orzekając na podstawie akt sprawy – jednoznacznie ustalić, że rozbudowa i nadbudowa dotyczyła w istocie budynku mieszkalnego. Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może zastępować organu administracji publicznej, do którego podstawowych obowiązków należy wyjaśnienie wszelkich pojawiających się wątpliwości, szczególnie zaś podstawowego zarzutu strony. Konieczność jednoznacznego ustalenia, który z budynków istniejących na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w W. w gminie S. został poddany rzeczywistej rozbudowie i nadbudowie wynika dodatkowo z faktu, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] października 1995r. było rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na nieuzyskanie przez inwestorów zgody W.K. będącego współwłaścicielem działki o nr ewid. [...]. Nie można zatem wykluczyć, że brak wspomnianej zgody wynikał z faktu prowadzenia prac budowlanych w stosunku do – co podnosi skarżący – innego obiektu budowlanego, niż pierwotnie planowano. Sąd podzielił również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 107 § 3 kpa. Wprawdzie to strona inicjując postępowanie odpowiednim wnioskiem wyznacza jego granice i organ nie może dowolnie zmieniać przedmiotu postępowania, jednakże w sytuacji, gdy właśnie strona podnosi zarzut dotyczący przedmiotu postępowania organ zobowiązany jest się do tego zarzutu ustosunkować. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji nie wskazał przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności twierdzeniom podnoszonym przez Wiesława Kowalskiego ograniczając się do stanowiska, że podnoszona kwestia nie będzie w ogóle rozpatrywana. ze względu na pierwotną treść wniosku strony. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie odnieść się do zarzutu W.K. i ostatecznie rozstrzygnąć, czy prowadzone na działce o nr ew. [...] roboty budowlane dotyczyły budynku gospodarczego, czy też mieszkalnego. W tym celu zobowiązany będzie skompletować całość dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę Wójta Gminy S. z dnia [...] października 1995r. i po dokonaniu oceny tej dokumentacji pod kątem podnoszonych zarzutów przez W.K. i prezentowanych przez niego dowodów wydać nową decyzję opierającą się na bezspornie ustalonym stanie faktycznym i uzasadnioną w sposób odpowiadający wymogom zawartym w art. 107 § 3 kpa. Nie przesądzając wyniku prowadzonego postępowania należy wskazać, że jedynie taka decyzja będzie mogła być uznana za zgodną z obowiązującymi regułami procesowymi określonymi w kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).