VII SA/Wa 1067/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1067/09 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r, nakazującej W. W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie zabezpieczania odkrytego stropu nad ostatnią kondygnacją budynku oraz zakazującej ; użytkowania lokalu nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżona decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. zasługuje na uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ powiatowy błędnie połączył w jedno postępowanie z zakresu nadzoru budowlanego dwóch odrębnych spraw administracyjnych, tj. dotyczącej wykonywania prac polegających na nadbudowie budynku przy ul. [...] w [...] oraz w przedmiocie sianu technicznego lokalu nr [...] w/w obiektu. Wobec ustalenia, że inwestor – W. W. - realizuje prace w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, winien zastosować tryb postępowania przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 2 u lawy z dnia 7 lipca 1997 r. - Prawo budowlane, tj. wstrzymać prowadzone roboty budowlane i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć odpowiednie czynności na podstawie art. 51 w/w ustawy (np. nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w obrębie stropu nad ostatnią kondygnacja budynku w celu doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że odrębną od powyższej jest natomiast kwestia stanu technicznego lokalu nr [...] oraz przedmiotowego budynku. W myśl art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budów lany może zagrażać lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym bądź powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że uszkodzenia powstałe w lokalu nr [...] nie obejmują swym zakresem części wspólnej budynku przy ul. [...] w [...] i nie wpływają na stan techniczny obiektu jako całości. W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw aby organ nadzoru budowlanego nakładał na właściciela budynku jakichkolwiek obowiązków w trybie art. 66 w/w ustawy. Natomiast wszelkie prace mające na celu doprowadzenie lokalu nr 17 do właściwego stanu technicznego jego właściciel jest zobowiązany wykonać we własnym zakresie, a ewentualne roszczenia wobec podmiotu odpowiedzialnego za zaistnienie szkód mogą być podnoszone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka [...] wnosząc o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 roku, w zakresie w jakim decyzja ta uchyla decyzję organu I instancji w części dotyczącej zakazu użytkowania lokalu nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Spółka wskazała, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę. W odwołaniu spółka wnosiła o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dot. nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku usunięcia "stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w [...]. Zatem, zdaniem spółki odwołanie nie obejmowało zaskarżeniem rozstrzygnięcia dotyczącego zakazu użytkowania lokalu nr [...] do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy rozstrzygnął więc o sprawie nie objętej żądaniem strony odwołującej się. W odpowiedzi na skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Należy stwierdzić, iż Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt.2 kpa). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje tylko w art. 137 kpa, gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jednak także i w tym przypadku chodzi wyłącznie o odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot. Według art. 127 § 1 kpa do wniesienia odwołania uprawniona jest strona. Prawo to przysługuje więc podmiotowi na prawach strony oraz osobom, które twierdzą i wykażą, że decyzja organu I instancji dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa, wyklucza możliwość wydania decyzji merytorycznej. W takim bowiem przypadku organ II instancji zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt.3 kpa (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r sygn. OPS 16/98 ONSA 1999/4/119). Odwołanie jest nieniesformalizowanym środkiem zaskarżenia. Nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy. Z odwołania musi jednak wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie może to jednak wyłączać automatycznie takiej możliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Powyższa zasada powinna mieć zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nigdy nie może wszczęć takiego postępowania z urzędu, a niezadowolenie odwołującego się ze ściśle określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego jest nieodzownym elementem odwołania. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz- co do zasady- także zakres postępowania. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Wówczas organ odwoławczy powinien ponownie rozpatrzyć całą sprawę administracyjną, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast w przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania. W niniejsze sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji mimo tego, iż odwołująca spółka [...] wniosła jedynie o uchylenie decyzji w części dotyczącej nałożenia na ww spółkę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie zabezpieczenia odkrytego stropu nad ostatnią kondygnacją budynku. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżona decyzję w całości wykroczył poza swoje kompetencje organu odwoławczego. Ponieważ poddał kontroli niezaskarżoną cześć decyzji organu I instancji do czego nie miał prawa. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję uchylono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Podstawą rozstrzygnięcia w punkcie II wyroku jest art. 152 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ppsa.