VII SA/Wa 1070/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (Spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. i W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. i W. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku usługowo -handlowego z lokalem mieszkalnym przy ul. [...] w B. wykonanego jako etap realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 1998 r. budowy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., po rozpatrzeniu wniosku K. i W. J. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie części budynku usługowo-handlowego z lokalem mieszkalnym przy ul. [...] w B. na działce o nr geodezyjnym [...], odmówił wydania pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego budynku z uwagi na stwierdzone "liczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego". Następnie organ ten po przedłożeniu przez inwestorów w dniu [...] maja 2004 r., projektu budowlanego zamiennego, wskazując jako podstawę swojego działania art. 59 ust. 3 w związku z art. 55 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił K. i W. J. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku usługowo - handlowego z lokalem mieszkalnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], odmawiającej wydania pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku, winien był w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku nie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i art. 57 ust. 1 - 4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Instytucja wstrzymania prowadzenia robót budowlanych jest środkiem prawnym uruchamiającym procedurę postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest przywrócenie stanu zgodności z prawem. W tym celu właściwy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, powinien nałożyć na inwestora K. i W. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nałożenie wymienionego obowiązku zakończyłoby na tym etapie postępowanie do czasu uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę - decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia 1998r., przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2007 r. organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszedł w kompetencje organu administracji architektoniczno - budowlanej określone w art. 36 a ustawy Prawo budowlane". Organ wskazał, iż z protokołu z dnia 5 maja 2004 r. potwierdzającego dokonanie przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wizji lokalnej, wynika jednoznacznie, że odstępstwa od warunków pozwolenia zostały już dokonane. Organem właściwym do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego był zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., który ewentualnego zatwierdzenia projektu zamiennego winien był dokonać po uprzednim przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzenie dalszej procedury związanej z istotnym odstępstwem, uregulowanej w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, możliwe byłoby dopiero po uchyleniu przez właściwy organ, w trybie art. 36 a ustawy, pierwotnej decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] grudnia1998 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił natomiast pogląd organu I instancji, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. rażąco naruszyła art. 59 ustawy Prawo budowlane. Zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r., projekt budowlany zamienny jest bowiem niekompletny i w rzeczywistości stanowi jedynie "projekt powykonawczy" części budynku handlowo - mieszkalnego. Nie odpowiada on również wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., (Dz. U. Z 2003r., Nr 120, poz. 1133) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dopuszcza możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu mimo, iż pozostały do wykonania jeszcze pewne roboty budowlane. Posługuje się on pojęciem "robót wykończeniowych" oraz "innych robót budowlanych związanych z obiektem", ograniczając w ten sposób przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na każdym etapie jego budowy. Jednakże w stanie faktycznym istniejącym w przedmiotowej sprawie trudno było uznać, aby wykonanie - jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. - piętra budynku odpowiadało zakresowi któregokolwiek z tych pojęć. Ponadto żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do jednoczesnego zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, oczywiście po przeprowadzeniu stosownego postępowania przez organ nadzoru budowlanego oraz kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych, których z pewnością nie można rozstrzygnąć w jednej decyzji. Argumentując swoje stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się również do zarzutu zawartego w odwołaniu skarżących, iż po stronie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniał brak bezstronności oraz wymaganej prawem rzetelności i stwierdził, że w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r. wszczęte zostało z urzędu stosownie do art. 157 § 2 kpa, a nie na skutek skargi Komitetu Obywatelskiego [...] [...]. Skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. i W. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. Uzasadniając skargę stwierdzili, iż decyzje organów obu instancji są arbitralne i jednocześnie wydane zostały z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących podważają one prawomocną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego upoważniającą skarżących do częściowego eksploatowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga K. i W. J. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., którą została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej K. i W. J. pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku usługowo - handlowego z lokalem mieszkalnym przy ul. [...] w B., wykonanego jako etap budowy realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1998 r. Wójta Gminy B. Wymienione decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ musi bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut skargi, iż podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była "skarga J. B., który reprezentuje Komitet Obywatelski [...] [...]" tj. podmiotu, który nie był stroną postępowania. Z akt sprawy, z treści zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 marca 2007 r. wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] wszczęte zostało przez organ szczebla wojewódzkiego z urzędu. Za całkowicie bezzasadny należy również uznać zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. wydane zostały arbitralnie i jednocześnie z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., po rozpatrzeniu wniosku K. i W. J. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego budynku usługowo-handlowego z lokalem mieszkalnym przy ul. [...] w B. na działce o nr geodezyjnym [...], odmówił wydania pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego budynku z uwagi na stwierdzone "liczne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 59 ust. 3 w związku z art. 55 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w dniu [...] maja 2004 r. kontrolowaną decyzją nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora wskazując, iż nie obejmuje on drugiej kondygnacji oraz części bryły parteru, a do zakończenia budowy w całości pozostało wykonanie II etapu obejmującego swym zakresem pozostałą część handlową w parterze budynku oraz nadbudowę piętra przeznaczonego na lokal mieszkalny. W tak ustalonym stanie faktycznym organ nadzoru zasadnie uznał, iż decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2004 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż po pierwsze organ udzielił pozwolenia na użytkowanie bez przeprowadzenia postępowania naprawczego, do czego był zobligowany wydając w dniu [...] maja 2004 r. decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie tegoż obiektu (art. 59 ust. 5). Po drugie przyjął, iż fakt nie wybudowania piętra obiektu budowlanego jest "niewykonaniem części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem", o których mowa w art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz wreszcie jedną decyzją zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na użytkowanie. Podnieść należy, iż przepis art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ani żaden inny przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do jednoczesnego zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Kwestia zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, oczywiście po przeprowadzeniu stosownego postępowania przez organ nadzoru budowlanego oraz kwestia udzielenia pozwolenia na użytkowanie stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych, których z pewnością nie można rozstrzygnąć w jednej decyzji. Na marginesie, wskazać trzeba co słusznie podniósł organ nadzoru, iż zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], projekt budowlany zamienny jest niekompletny, w rzeczywistości stanowi jedynie "projekt powykonawczy" części budynku handlowo - mieszkalnego. Nie odpowiada on również wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., (Dz. U. z 2003r., Nr 120, poz. 1133) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i w żadnym razie nie mógł zastąpić procedury przewidzianej w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie też organ wskazał, iż zakres robót pozostałych do zakończenia budowy, określonych w kontrolowanej decyzji nie może być zaliczony do katalogu robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, o którym mowa w art. 59 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane. Podkreślić także należy, iż wydając decyzję na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wbrew obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu nie dokonał kontroli obiektu, o której mowa w art. 59 a. Za taką kontrolę nie można uznać wizji dokonanej w dniu 5 maja 2004 r., bowiem to ustalenia poczynione w jej trakcie stały się podstawą do wydania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. odmawiającej pozwolenia na częściowe użytkowanie. Mając na względzie powyższe za zgodne z prawem należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. doszło do rażącego naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co obligowało organ działający w trybie nadzoru do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.