VII SA/Wa 1071/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. B. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent (...) decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił E B pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na terenie działki o nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...). Od decyzji tej odwołanie złożyła Z Ś, lecz Wojewoda (...) postanowieniem nr (...) z dnia (...) stycznia 2011 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2011 r., znak (...) i po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia (...) października 2011 r., znak (...) stwierdził nieważność postanowienia Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 2011 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Z Ś od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyli E i T B. Sąd wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 31/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia (...) sierpnia 2011 r. Wyrok ten został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2690/12 uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę E B i T B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r. Efektem oddalenia skargi E B i T B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była ostateczność postanowienia z dnia (...) października 2011 r., stwierdzającego nieważność postanowienia Wojewody (...) nr z dnia (...) stycznia 2011 r., stwierdzającego - na podstawie art. 134 k.p.a. - niedopuszczalność odwołania Z Ś od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda (...) nie czekając na rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w sprawie postanowienia Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) stycznia 2011 r., decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. rozpatrzył odwołanie Z Ś od decyzji Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E B pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na terenie działki o nr ew. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w dzielnicy (...) i na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., nie odpowiada prawu, ponieważ zatwierdzony projekt nie jest zgodny z pkt. 1.5 decyzji Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) września 2009 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie na cele mieszkalne budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. (...) położonej przy ul. (...) na terenie dzielnicy (...). Zgodnie z tym przepisem, inwestor we własnym zakresie powinien zapewnić miejsca postojowe według wskaźnika : - jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie, nie mniej jednak niż jedno miejsce na 60 m powierzchni użytkowej mieszkania. Wojewoda, po przeprowadzeniu analizy zaprojektowanej inwestycji oraz przepisów § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), doszedł do wniosku, że dla planowanej inwestycji przewidziane są trzy miejsca parkingowe, tj. dwa miejsca parkingowe, zlokalizowane po północnej stronie rozbudowanego budynku oraz jedno miejsce parkingowe w garażu na poziomie piwnicy budynku. Następnie wskazał, że z przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej wynika jednoznacznie, że rozbudowany budynek mieszkalny jednorodzinny będzie miał (...) , a dla inwestycji przewidywane są tylko trzy miejsca parkingowe, a więc inwestor nie spełnił wymogu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Zdaniem Wojewody, prawidłowym działaniem w takiej sytuacji winno być wezwanie inwestora, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Wojewody (...) również dokumentacja inwestycji, w tym projektowa, nie była przygotowana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wątpliwości organu budziła też kompletność analizy zacieniania budynku położonego na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...) przez planowany do rozbudowy budynek przy ul. (...), autorstwa (...). W analizie tej wzięto bowiem pod uwagę przesłanianie tylko jednego okna budynku sąsiedniego i na jej podstawie nie da się jednoznacznie ustalić, czy warunki § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są spełnione dla budynku mieszkalnego przy ul. (...) w (...). Podsumowując organ stwierdził, że decyzja Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., obok wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego, zapadła z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy. Wojewoda wskazał, ze z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.. Usuwanie istotnych naruszeń proceduralnych organu pierwszej instancji na gruncie postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności. Skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewody (...) złożyła E B zarzucając : 1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie stanu zaawansowania robót budowlanych wykonanych przez skarżącą w ramach inwestycji objętej decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), w okresie, gdy miała ona walor ostatecznej, co powinno nastąpić, albowiem stwierdzenie okoliczności, że skarżąca w okresie, w którym decyzja Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...) posiadała walor ostateczności, zrealizowała w znacznej mierze zamierzenie inwestycyjne ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny przedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania o wydanie decyzji pozwolenie na budowę; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, co skutkować powinno uchyleniem decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...) i umorzeniem postępowania; 3. naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Wojewoda (...) wyszedł poza zakres przedmiotowy związania decyzją o warunkach zabudowy Prezydenta (...) z dnia (...) września 2009 r., Nr (...), uznając, że warunki zabudowy odnoszące się do wskaźnika wymaganych miejsc postojowych należy interpretować w kontekście parametrów całego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie w zakresie parametrów zamierzonej inwestycji - rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na działce nr ewid. (...), obręb (...), położonej przy ul. (...); 4. naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania, ze względu na to, że przedłożony przez skarżącą do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany uwzględnia wymogi warunków zabudowy w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta (...) z dnia (...) września 2009 r., Nr (...); 5. naruszenie § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że analiza nasłonecznienia powinna dotyczyć wszystkich okien danego budynku, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, że analiza ta dotyczyć powinna tylko pokoi mieszkalnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, aczkolwiek nie miały na to wpływu zarzuty przedstawione w skardze. Wskazać należy, iż decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który brzmi – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aby więc organ odwoławczy miał możliwość uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, zaistnieć muszą łącznie dwie okoliczności: po pierwsze, kontrolowana decyzja musi być wydana z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie – stan faktyczny sprawy musi wymagać uzupełnienia w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 665/13). Decyzja kasatoryjna w istocie swej chroni prawo strony do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy wyjaśnienie stanu faktycznego przez organ drugiej instancji spowodowałoby orzekanie na innym materiale dowodowym niż orzekał organ pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z następujących powodów: 1) niezgodna z przepisami ilość miejsc parkingowych; 2) niezgodność dokumentacji projektowej z przepisami prawa; 3) kompletność analizy zacieniania sąsiedniego budynku. Ustalona przy tym była powierzchnia rozbudowywanego budynku i ilość miejsc parkingowych, dokumentacja projektowa w całości była dostępna organowi, podobnie jak analiza zacieniania sąsiedniego budynku. W istocie zatem nie zaszła konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ jedynie miał za zadanie dokonać oceny, czy w realiach ustalonego już przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego decyzja Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. odpowiadała przepisom prawa. Sąd podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wyrażony w wyroku z dnia z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. I SA/Gl 1030/12, iż właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można wydobyć tylko w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady (braki) postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być dwojakiego rodzaju: takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Niemniej, w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Podnieść w tym miejscu trzeba, iż organ odwoławczy wskazał na wydanie przez Prezydenta (...) decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy. W kontekście powyższych rozważań trudno jednak uznać, by materiał dowodowy był zebrany niewłaściwie, w sposób uniemożliwiający wydanie decyzji merytorycznej. Wskazana w zaskarżonej decyzji konieczność dołączenia do egzemplarzy projektu budowlanego projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez organ wydający kopię lub przez uprawnionego geodetę oraz uzupełnienie akt sprawy o oryginał bądź poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Prezydenta (...) nr (...) z dnia (...) września 2009 r. nie stanowi koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nic zatem nie stało na przeszkodzie dołączeniu ww. dokumentów do akt na etapie postępowania przed organem odwoławczym. Pozostałe zaś wskazania organu stanowią w istocie polecenie ponownego rozpoznania sprawy w kontekście konkretnych przepisów – bez dokonywania ustaleń co do stanu faktycznego. W związku z powyższym, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Jak bowiem słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1031/12, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Wskazać należy, iż w sytuacji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, nie zaszła potrzeba rozpoznania zarzutów skargi, które sprowadzały się do naruszenia przez ten organ prawa materialnego oraz innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów postępowania. Organ, rozpoznając sprawę ponownie, weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, prawidłowo stosując art. 138 k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę opisany stan sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.