VII SA/Wa 1073/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., Nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa" oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", nakazał J. F. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, tj. przywrócenie funkcji warsztatu tworzyw sztucznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania budynku warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się przy ul. [...] w [...] na zakład poligraficzny była już przedmiotem rozpatrywania przez organy nadzoru budowlanego. Decyzja organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się przy ul. [...] w [...] na zakład poligraficzny została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się przy ul. [...] w [...] na zakład poligraficzny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia był fakt, iż organ I instancji dokonał analizy zmiany sposobu użytkowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1983r. przez inwestora J. F., jako budynek warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych i tak został przyjęty do użytkowania, co potwierdza zaświadczenie z dnia 28 maja 1984 r. wydane przez naczelnika Gminy [...]. Następnie 7 października 1993 r. M. F. (syn właściciela J. F.) w przedmiotowym budynku warsztatowym rozpoczął prowadzenie działalności zakładu poligraficznego. Dnia 18 stycznia 2005 r. M. F.dokonał zmiany treści wpisu w punkcie 4 ewidencji działalności gospodarczej, który od tego dnia jako przedmiot działalności określa: wydawanie książek, wydawanie czasopism i wydawnictw periodycznych, działalność poligraficzna pozostała, gdzie indziej niesklasyfikowana, introligatorstwo, działalność usługowa związana z przygotowaniem druku, działalność graficzna pomocnicza. Również w 2005 r. dokonano wymiany maszyn poligraficznych w zakładzie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, że zmiana profilu działalności prowadzonej w budynku będącym przedmiotem postępowania miała miejsce w 1993 r., natomiast właściciel obiektu nie przedłożył dokumentów (pozwolenie na użytkowanie, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania) dotyczących użytkowania obiektu jako zakładu poligraficznego, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dokonując analizy przepisów organ I instancji wskazał, że w sprawie nie może mieć zastosowania aktualnie obowiązujący tryb legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - art. 71a Prawa budowlanego, ponieważ został on dodany do prawa budowlanego na mocy przepisu art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) i zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej przepisu art. 71a Prawa budowlanego nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 31 maja 2004 r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli te, które są zawarte w art. 71 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016). Następnie organ wskazał, że o ile przetwórstwo tworzyw sztucznych nie kwalifikuje się do tzw. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to poligrafia (powierzchniowa obróbka substancji, przedmiotów lub produktów z wykorzystaniem rozpuszczalników organicznych) wymieniona jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz.2573 ze zm.) - §3 ust. 1 pkt 14. Ponadto zmiana użytkowania jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dla terenów MN, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość, plan zakazuje lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych, a w stosunku do istniejących obiektów uciążliwych (np. produkcyjnych, warsztatowych) plan zaleca ich likwidację lub przekształcenie na funkcje nieuciążliwe albo mieszkalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania J. F., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo w niniejszej sprawie zostały zastosowane przepisy Prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., tj. art. 51 Prawa budowlanego właściwy dla samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ badając czy zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego doszedł do wniosku negatywnego, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów MN, na których jest położona przedmiotowa nieruchomość zakazuje lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych, a w stosunku do istniejących obiektów uciążliwych (np. produkcyjnych, warsztatowych) zaleca ich likwidacje lub przekształcenie na funkcje nieuciążliwe albo mieszkalne. Zaznaczył również, że wpis w ewidencji o działalności gospodarczej nie ma charakteru decyzji administracyjnej o znaczeniu konstytutywnym, zezwalającym na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentem odwołania, że zmiana przedmiotu działalności warsztatu z przetwórstwa tworzyw sztucznych na usługi poligraficzne nie doprowadziła do zwiększenia oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z treścią pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. zmiana sposobu użytkowania warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych na zakład poligraficzny ma znaczący wpływ na rodzaj i wielkość emisji substancji do powietrza oraz rodzaj i ilość wytwarzanych odpadów, w tym niebezpiecznych. Ponadto organ wskazał, że w trakcie kontroli interwencyjnej przeprowadzonej przez [...] WIOŚ w dniu od 9 do 22 października 2009r. ustalono, iż zakład poligraficzny [...] wymaga uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza oraz w zakresie wytwarzania odpadów niebezpiecznych. Następnie organ uznał, że wbrew temu, co twierdzi skarżący w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573) nie wymieniono przetwórstwa tworzyw sztucznych. Wskazano natomiast, że "sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: instalacje do powierzchniowej obróbki metali lub tworzyw sztucznych z zastosowaniem procesów chemicznych lub elektrolitycznych, gdzie całkowita objętość wanien procesowych przekracza 30 m3; (§ 2 ust. 1 pkt 15 w/w rozporządzenia)." W ocenie organu wprawdzie treść pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 maja 2010r. potwierdza, iż nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego wynikających ze zmiany sposobu użytkowania, jednak nie zmienia to faktu, że doszło do zmiany warunków zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych. Również pozostałe argumenty odwołania organ uznał za nie mające znaczenia dla sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. F., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zarzucając naruszenie: - art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na nieprawidłowym zastosowaniu w/w przepisów do oceny skutków prawnych zmiany profilu działalności prowadzonej w budynku warsztatowym, która miała miejsce w 1993 r., podczas gdy zgodnie z art. 103 ust. 1 w/w ustawy jej przepisy mogą mieć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., tylko w sytuacji, gdy postępowanie w danej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy i przed tą datą nie zostało zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że do oceny zmiany profilu przedmiotowej działalności i ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, znajdują zastosowanie wyłącznie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.); - art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 kpa, poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuprawnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "zmianą warunków zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych" w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego pomimo, iż w aktach sprawy brak jest dowodów mogących stanowić podstawę do przyjęcia, że zmiana profilu działalności prowadzonej w budynku warsztatowym przy ul. [...] z przetwórstwa tworzyw sztucznych na usługi poligraficzne w 1993 r. spowodowała faktyczną zmianę w/w warunków, w szczególności w sytuacji, gdy "zmiana warunków zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych" nie została stwierdzona w drodze kontroli przeprowadzonej przez właściwe organy administracji publicznej; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 ust. 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i nieustalenie, czy i w jaki sposób zmiana profilu działalności w roku 1993 wpłynęła na zmianę wymagań stawianych budynkowi warsztatowemu w zakresie warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź ochrony środowiska, wynikających z konkretnych przepisów prawa obowiązujących we wskazanej dacie, oraz niewskazanie, na czym polega rzekoma "zmiana warunków zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych" (str. 4 uzasadnienia decyzji) i "zwiększenie oddziaływania na środowisko" (str. 3 uzasadnienia decyzji), do której w ocenie organu II instancji doszło w wyniku zmiany profilu działalności prowadzonej w budynku warsztatowym. Zdaniem skarżącego w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia - jak to uczyniły organy obu instancji - iż nastąpiła "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono organom nieustalenie na czym owa zmiana polega, w szczególności w jaki sposób - w odniesieniu do danego obiektu - zmieniają się wymagania przewidziane przez przepisy prawa administracyjnego, jakie to są wymagania i z jakich konkretnie przepisów wynikają. Natomiast pismu [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. zarzucono nieuwzględnienie faktycznego sposobu użytkowania budynku warsztatowego przed i po zmianie przedmiotu prowadzonej w nim działalności gospodarczej, która nastąpiła w 1993 r., zatem ma ono charakter wyłącznie abstrakcyjnych przypuszczeń. Konkludując skarżący stwierdził, że w świetle powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana profilu działalności prowadzonej w budynku warsztatowym stanowiła zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji brak było podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zaś postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów był art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zastosowanie tego przepisu nastąpiło w wyniku stwierdzenia przez organy zmiany sposobu użytkowania, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, budynku warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się na ul. [...] w [...] na zakład poligraficzny. Podstawą takiego stwierdzenia było wskazanie, że poligrafia należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573). Poza tym jak wskazały organy z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. wynika, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania ma znaczący wpływ na rodzaj i wielkość emisji substancji do powietrza oraz ilość i rodzaj wytwarzanych odpadów, w tym niebezpiecznych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z przepisu tego wynika, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, art. 71, Nb 2 Warszawa 2006). Innymi słowy ocena taka musi porównywać obecną sytuację z warunkami bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń występującymi przy poprzednim sposobie użytkowania. Zauważyć należy również, że w sprawie tej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 22 marca 2011 r. uchylającym decyzje organów obu instancji stwierdził, że ocena czy doszło do zmiany sposobu użytkowania wymaga dalszych ustaleń w oparciu o art. 7, 77 i 80 kpa. W związku z tym konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w całości lub w znacznej części. W wyroku tym przesądzono również o konieczności stosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Mając na uwadze tę zasadę należy stwierdzić, że organy uchybiły przepisowi art. 153 p.p.s.a. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że po wyroku WSA wbrew zawartym tam wytycznym nie przeprowadzono żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Wszystkie dowody na które powołują się organy zostały zebrane przed wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. Już samo to uchybienie powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji. Niezależnie od tego wskazać należy, iż pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nie jest tak jednoznaczne jak przyjęły organy. Z pisma tego w pierwszej kolejności wynika, że WIOŚ nie posiada dokumentów, które pozwoliły by wskazać czy zmiana sposobu użytkowania z zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych na zakład poligraficzny mogła wpłynąć na pogorszenie warunków ochrony środowiska. W tej sytuacji powoływanie się na jedno ze zdań wyrwane z kontekstu całego dokumentu nie może być zaaprobowane. W tej sytuacji wobec naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 kpa decyzje obu instancji należało uchylić. Rozpoznając ponownie sprawę w pierwszej kolejności organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, które pozwoli ocenić czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego a jeśli tak to wdroży stosowną procedurę określoną w w/w ustawie. W takim przypadku ponownie oceni zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, przedstawiając wyczerpującą argumentację. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.