VII SA/Wa 1074/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę VII SA/Wa 1074/19 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "[...] KWPSP", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S.A. z siedzibą w K., od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej budynku sklepu "B.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 28 grudnia 2018 r. na podstawie upoważnienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., funkcjonariusz Komendy przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku sklepu "B." przy ul. Z. [...] w L. Z czynności tych sporządzono protokół w dniu [...] grudnia 2018 r., znak: [...]. Został on następnie podpisany przez M. G. – kierownika operacji i sprzedaży z ramienia J. S.A., który podpisał go bez wnoszenia zastrzeżeń. W toku czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że: - właścicielem budynku jest J.ul. Ż. [...], [...] K., - podmiotem odpowiedzialnym za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest J. ul. Ż. [...], [...] K., - przedmiotowy budynek jest budynkiem wolnostojącym, jednokondygnacyjnym, z poddaszem nieużytkowym, o wymiarach w podstawie 13,02 m x 38,04 m; budynek niepodpiwniczony o funkcji użyteczności publicznej, - w obiekcie można wyróżnić następujące przestrzenie: sala sprzedaży, pomieszczenie kierownika, komora odstaw, zaplecze socjalno-bytowe (szatnie, pomieszczenia socjalne, sanitariaty), - budynek sklepu posiada wysokość poniżej 12 m, w związku z tym został zakwalifikowany do grupy budynków niski (N), - charakterystyczne parametry budynku (ustalone na podstawie instrukcji bezpieczeństwa pożarowego): a. powierzchnia całkowita - 1096,64 m% b. powierzchnia sali sprzedaży - 736 nr. c. kubatura 1713 m\ d. budynek wykonany w klasie D odporności pożarowej. e. budynek stanowi jedną strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Jednocześnie w dniu kontroli stwierdzono nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczące sprzedaży i magazynowania materiałów pirotechnicznych. Stwierdzono, że materiały pirotechniczne znajdują się w hali sprzedaży w niewydzielonym funkcjonalnie i niewyodrębnionym stoisku. Na stoisku tym nie ma kasy. Przy stoisku znajdował się pracownik i informacja o treści: "Fajerwerki podaje sprzedawca". Materiały pirotechniczne składowane były podczas kontroli w metalowych półkach (koszykach), przylegających do innych produktów (zabawek). Stoisko zabezpieczone jest dwoma gaśnicami pianowymi (ABF) o pojemności 6 dm³ każda oraz kocem gaśniczym. Ilość sprzedawanych materiałów - ok. 200 kg według wizji lokalnej oraz według przedstawionego wykazu. Sprzedawane są materiały pirotechniczne klasy F1, F2, F3. Ponadto stwierdzono, że w obiekcie nie ma zaplecza magazynowania materiałów pirotechnicznych. Materiały są od razu wyładowywane do sali sprzedaży. Na podstawie powyższych ustaleń Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. decyzją z [...] grudnia 2018 r. nakazał J. wykonanie obowiązku, polegającego na prowadzeniu sprzedaży wyrobów pirotechnicznych w budynku sklepu "B." przy ul. Z. [...] w L. wyłącznie na stanowisku wyodrębnionym do tego celu bez możliwości sprzedaży samoobsługowej. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Pismem z 7 stycznia 2019 r. firma J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po rozpatrzeniu którego organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w całości. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r., Nr 109, poz. 719) prowadzenie detalicznej sprzedaży wyrobów pirotechnicznych widowiskowych w budynkach odbywa się wyłącznie na stanowiskach wyodrębnionych do tego celu bez możliwości sprzedaży samoobsługowej. Warunki przechowywania i sprzedaży materiałów pirotechnicznych określone również zostały na stronie Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, skupiające całość wymogów w tym zakresie. W przypadku, kiedy przechowywanie i sprzedaż materiałów pirotechnicznych dotyczy ilości mniejszych od 1000 kg, należy spełniać następujące warunki: - pomieszczenia powinny być wydzielone pożarowo, - dopuszczalna ilość przechowywanych materiałów w obiekcie nie może przekraczać: a. w magazynie - 1000 kg, b. w magazynie podręcznym sklepu - 300 kg, c. w pomieszczeniach sprzedaży detalicznej - 100 kg. - wyroby powinny być przechowywane w opakowaniach fabrycznych, zaopatrzonych w instrukcję użytkowania, - dopuszcza się ekspozycję w witrynach sklepowych pojedynczych egzemplarzy, wyrobów, - zabrania się stosowania ognia otwartego i demonstrowania działania wyrobów w pomieszczeniach, - zabrania się stosowania ogrzewania elektrycznego pomieszczeń, - instalacje elektryczne powinny spełniać wymagania jak dla pomieszczeń zagrożonych pożarem, - powłoki ścian, sufitów i podług powinny być co najmniej trudno zapalne, - pomieszczenia powinny posiadać co najmniej wentylację grawitacyjną. Czynności kontrolno-rozpoznawcze wykazały, że sprzedaż w kontrolowanym sklepie odbywała się w ogólnej hali sprzedaży na niewyodrębnionym (oraz niewydzielonym pożarowo) stoisku. Stoisko to znajduje się w części hali sprzedaży, która zgodnie z definicją z ogólnodostępnego słownika, zaliczana jest do sprzedaży samoobsługowej. W ocenie [...] KWPSP sprzedaż materiałów pirotechnicznych, dająca możliwość przemieszczania się po hipermarkecie klienta z włożonymi do koszyka materiałami oraz przekładania ich na inne półki, w przypadku rezygnacji z zakupu (klient nie jest właścicielem danego towaru), daję możliwości dostępu do materiałów przez osoby nieodpowiedzialne lub małoletnie, których działania mogą spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających w obiekcie. Fakt zapłacenia przez klienta za towar przy stanowisku sprzedaży z materiałami pirotechnicznymi mógłby po części wyeliminować opisane powyżej zagrożenie, lecz nie daje też stuprocentowej pewności. Dodatkowo J. wskazała, że "klient po zapłaceniu za fajerwerki w obrębie stoiska nadal znajduje się z zakupionym towarem w sali sprzedaży sklepu czy galerii handlowej i stwarza takie samo zagrożenie jak w przypadku zapłacenia za nie w ogólnodostępnej kasie dla klientów". Z tego względu organ II instancji, po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz dokumentacją i przedłożonym odwołaniem, stwierdził, że Komendant Powiatowy PSP w L. w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny dotyczący występujących w obiekcie nieprawidłowości. Opisał szczegółowo charakterystykę obiektu oraz stwierdzoną nieprawidłowość, a także prawidłowo dokonał subsumcji normy prawnej poprzez zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego w decyzji nakładającej obowiązek. Skargę na decyzję [...]ego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S.A. z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez uznanie, że w przedmiotowym sklepie "B." w L. sprzedaż wyrobów pirotechnicznych odbywa się w ramach sprzedaży samoobsługowej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z definicją sprzedaży samoobsługowej, przytoczonej przez organ II instancji klienci mają bezpośredni dostęp do półek, z wystawionymi na sprzedaż towarami i sami je wybierają. Jest to najważniejsza cecha sprzedaży samoobsługowej. W przedmiotowym sklepie materiały pirotechniczne podaje wyznaczony do tego pracownik, a klienci nie mają do nich bezpośredniego dostępu. Ponadto organ zupełnie nie wziął pod uwagę faktu, że niezależnie od tego czy zapłata ceny nastąpi na wydzielonym stanowisku czy w ogólnodostępnej kasie – klient i tak ma możliwość poruszania się z tymi towarami po sali sprzedaży. Równocześnie klient i tak musiałby przenieść towar w koszyku, bądź w wózku, udając się do ogólnodostępnej kasy w celu zapłacenia za pozostałe produkty lub udając się do wyjścia. Skarżąca podkreśliła, że na gruncie art. 155 § 2 kodeksu cywilnego przeniesienie własności następuje z momentem przeniesienia posiadania, a więc z momentem wydania rzeczy. Zapłata ceny nie jest zaś elementem koniecznym do tego, aby klient stał się właścicielem danej rzeczy. Sprzedaż odbywa się więc przy wydzielonym stoisku a nie przy kasie. Na gruncie § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zakazana jest właśnie sprzedaż samoobsługowa wyrobów pirotechnicznych. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że przebywanie przez klienta w Sali sprzedaży wraz z fajerwerkami nie jest zabronione żadnym przepisem, a celem wskazanej wyżej regulacji rozporządzenia jest wyeliminowanie możliwości sprzedaży materiałów pirotechnicznych osobom niepełnoletnim. Jeżeli nawet materiał pirotechniczny zostanie odłożony przez klienta w miejscu powszechnie dostępnym, a następnie zostanie zabrany przez osobę niemogącą go zakupić to kolejna weryfikacja wieku pojawia się przy kasie, gdzie za towar należy zapłacić. W odpowiedzi na skargę [...] KWPSP wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że bez względu na to kiedy klient staje się właścicielem wyrobów pirotechnicznych (czy to przy stanowisku, czy przy kasie ogólnej) to nie ulega wątpliwości, że po wydaniu towaru przez osobę stojąca przy stanowisku, klient dalej ma możliwość poruszania się po całym terenie sklepu, którego właścicielem i podmiotem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo pożarowe jest strona skarżąca. W ocenie organu odwoławczego celem § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. nie jest wyeliminowanie możliwości sprzedaży materiałów pirotechnicznych osobom, które nie ukończyły wymaganego wieku (przepis nie wskazuje na takie ograniczenia), ale przede wszystkim wyeliminowanie sprzedaży materiałów pirotechnicznych w miejscach niespełniających zaostrzonych wymagań przeciwpożarowych. Równocześnie podkreślił, że wobec naruszenia przez stronę skarżącą przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, organ I instancji nie mógł postąpić inaczej, jak nakazać usunięcie nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie to zostało wydane z uwzględnieniem ważnego interesu społecznego, jakim jest ochrona życia i zdrowia znacznej liczby osób przebywającej w budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2019r. utrzymujące w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], nakazującą J. wykonanie obowiązku, polegającego na prowadzeniu sprzedaży wyrobów pirotechnicznych w budynku sklepu "B." przy ul. Z. [...] w L. wyłącznie na stanowisku wyodrębnionym do tego celu bez możliwości sprzedaży samoobsługowej. Materialnoprawną podstawą obowiązków nałożonych w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, był art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) stanowiący, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej powinna precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinna ona nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, przy czym nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości technicznego jego wykonania. Konieczne jest przy tym szczegółowe określenie czynności, jakie ma podjąć strona, aby stwierdzone uchybienie usunąć (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., II OSK 625/06, wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., II OSK 490/06, wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1254/06, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 18/10). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy nakazu zapewnienia sprzedaży wyrobów pirotechnicznych w budynku sklepu "B.’ przy ul. Z. [...] w L. wyłącznie na stanowisku wyodrębnionym do tego celu bez możliwości sprzedaży samoobsługowej. W ocenie Sądu nałożony obowiązek spełnia wskazane wyżej wymogi; nakaz jest prawidłowo sformułowany, możliwy do wykonania, skarżącej pozostawiono zresztą wybór jednego z dwóch wskazanych sposobów poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 oraz z 2010 r. Nr 57, poz. 353), zawiera przepisy dotyczące szczególnego obchodzenia się z wyrobami pirotechnicznymi, które są potencjalnym źródłem pożaru. Zgodnie z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, prowadzenie detalicznej sprzedaży wyrobów pirotechnicznych widowiskowych w budynkach odbywa się wyłącznie na stanowiskach wyodrębnionych do tego celu bez możliwości sprzedaży samoobsługowej. Kontrola wykazała, że materiały pirotechniczne znajdują się w hali sprzedaży w niewydzielonym funkcjonalnie i niewyodrębnionym stoisku, na której nie ma odrębnej kasy. Przy stoisku znajdował się pracownik i informacja o treści: "Fajerwerki podaje sprzedawca". Materiały pirotechniczne składowane były podczas kontroli w metalowych półkach (koszykach), przylegających do innych produktów (zabawek). Stoisko zabezpieczone jest dwoma gaśnicami pianowymi (ABF) o pojemności 6 dm³ każda oraz kocem gaśniczym. Sprzedawane są materiały pirotechniczne klasy F1, F2, F3 w ilości - ok. 200 kg. W obiekcie nie ma zaplecza magazynowania materiałów pirotechnicznych, a materiały są od razu wyładowywane do sali sprzedaży. Jak trafnie wskazał organ stwarza to zagrożenie przeciwpożarowe, jest niezgodne z cyt. § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, bowiem nabywcy wyrobów pirotechnicznych mogą przemieszczać się po całej hali hipermarketu. Wbrew zarzutowi skargi organ prawidłowo uznał, że przemieszczanie się z wyrobami pirotechnicznymi i zapłata w kasie hipermarketu spełnia wymogi systemu sprzedaży samoobsługowej ( niedozwolonej). Skorzystanie z potocznego znaczenia sprzedaży samoobsługowej w sytuacji braku ustawowej definicji terminu, jakim posłużono się w § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia nie pozwala uznać za zasadnym sformułowany przez skarżącego, zarzut niewłaściwej interpretacji tego pojęcia. Rozważania skarżącego pozostają wobec tego bez znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Na marginesie należałoby wskazać, że aby rozwiać wątpliwości skarżącego , stanowisko z materiałami pirotechnicznymi wraz z kasą i obsługą można usytuować za strefą kas. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to na właścicielu budynku, obiektu budowlanego, spoczywa obowiązek zapewnienia osobom przebywającym w budynku czy obiekcie budowlanym, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji. W konsekwencji należy przyjąć, że właściciel budynku jest adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej jeśli jednocześnie faktycznie włada nieruchomością co w sprawie niniejszej ma miejsce. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1388/15 , z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wynika, że w przypadku braku umowy cywilnoprawnej ( użytkowania lub zarządu- od autora) odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym. Działania sprzeczne z § 9 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, naruszają także art. 4 ust 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Stwierdzone uchybienia potwierdzone w urzędowym dokumencie, jakim jest protokół ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej uprawniały organ, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej do nakazania, w drodze decyzji administracyjnej, usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W ocenie Sądu, ochrona przeciwpożarowa służąca ochronie zdrowia i życia ludzi, bezpieczeństwo wszystkich osób, które nawet bezwiednie znalazły się w obszarze potencjalnego zagrożenia pożarowego winna być priorytetem przy podejmowaniu decyzji przez organy Państwowej Straży Pożarnej. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.