VII SA/Wa 1075/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi E. S. i P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej "kpa", po rozpatrzeniu zażalenia E. i P. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], nakładające na E. i P. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 39.821,60 zł. (trzydzieści dziewięć tysięcy osiemset dwadzieścia jeden złotych sześćdziesiąt groszy) z powodu uchylania się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., Nr [...], nakazującą E. i P. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w szkielecie drewnianym omurowanym cegłą o wymiarach 6,0 m x 6,0 m połączonego z garażem w konstrukcji murowanej o wymiarach 4,0 m x 4,0 m, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki, usytuowanych na działce nr ew. [...] w [...] w terminie do dnia 31 grudnia 1999 r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie, z którego wynika, że w związku z niewykonaniem przez E. i P. S. obowiązku wskazanego w w/w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. organ powiatowy (egzekucyjny), wszczął postępowanie egzekucyjne, w toku którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., Nr [...] nałożył na E. i P. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 39.821,60 zł ze względu na uchylanie się od wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał z urzędu prowadzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu na wniosek P. S. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności egzekwowanej decyzji, decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę w efekcie złożonego zażalenia, wskazał, że organ I instancji wydając swoje postanowienie zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaś grzywna w celu przymuszenia została prawidłowo obliczona na podstawie art. 125 § 5 ww. ustawy i znajduje potwierdzenie w aktach sprawy organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wyjaśnił, że decyzja stanowiąca podstawę przedmiotowego postępowania egzekucyjnego z dnia [...] grudnia 1996 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Nie została ona również wzruszona w trybie nieważnościowym. Ponadto organ wskazał, że w myśl przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W związku z powyższym organ II instancji nie może na etapie postępowania egzekucyjnego odnieść się do zarzutów merytorycznych dotyczących ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli E. S. i P. S., dochodząc uchylania postanowień organów obu instancji. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 124 § 2 i 107 § 3 kpa, poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia wszystkich niezbędnych jego elementów. W skardze podniesiono, że podejmowanie czynności egzekucyjnych jest przedwczesne z uwagi na fakt, że przed organami toczą się postępowania dotyczące: - odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] odmawiającej uchylenia, w trybie art. 155 kpa decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r.; - wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, decyzji Wójta Gminy [...] z dni [...] grudnia 1996 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. Na wstępie należy wyjaśnić, że istotą postępowania egzekucyjnego jest zrealizowanie rozstrzygnięć ostatecznych kończących postępowanie administracyjne, których zobowiązany nie wykonał w oznaczonym terminie. Organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W myśl przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – dalej "upea", egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Istotą upomnienia jest uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Dlatego też z przepisu art. 15 upea wyprowadza się zasadę ogólną postępowania egzekucyjnego, zwaną zasadą zagrożenia egzekucją. Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). W myśl przepisu art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, o czym stanowi art. 121 § 4 upea. Z treści art. 119 § 1 upea wynika, że uregulowana w nim grzywna stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej ma skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym, polegających na zaniechaniu lub działaniu. W art. 119 § 2 upea wprowadzona została dodatkowa przesłanka wskazująca na to, że należy ją stosować po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. W pewnych jednak sytuacjach stosowanie przez organ egzekucyjny w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia założone jest w treści przepisu. Z treści art. 122 § 2 upea in fine wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności może mieć miejsce wykonanie zastępcze. Stosownie do art. 122 § 1 ww. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Ponadto, zgodnie z art. 122 § 2 upea, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: - wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, - wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, w a przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że obowiązek dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego w szkielecie drewnianym omurowanym cegłą o wymiarach 6,0 m x 6,0 m połączonego z garażem w konstrukcji murowanej wymiarach 4,0 m x 4,0 m, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki, usytuowanych na działce nr ew. [...] w [...] w terminie do dnia 31 grudnia 1999 r. - wynikający z ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia1996 r. - nie został przez zobowiązanych wykonany. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo wystosował do strony upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku, organ skierował do strony tytuły wykonawcze nr [...] wstawione w dniu [...] marca 2011 r. odpowiadające wszystkim wymogom określonym w art. 27 upea, w tym zawierający pouczenie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 33 upea. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zawierało wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w wysokości 39.821,60 zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Odnosząc się do podstawy prawnej wysokości grzywny, należy wskazać, że organy prawidłowo zastosowały wzór matematyczny do jej obliczenia wynikający z art. 121 § 5 upea. Z przepisu tego wynika, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 – a więc jednorazowej grzywny w celu przymuszenia przy egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Jednocześnie organy właściwie wyliczyły wysokość tej grzywny. Argumentacja przedstawiona w skardze pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego decyzja nakazująca rozbiórkę została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji należy zatem ocenić jako w pełni uzasadnione. Z uwagi na fakt, że egzekwowana decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki znajduje się w obrocie prawnym i podlega wykonaniu, a organ wymierzył kwotę grzywny w granicach wskazanych w art. 121 § 4 i § 5 ww. ustawy, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżączch prawidłowo. Podkreślenia wymaga, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki budynku zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia (tak: NSA w wyroku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, System Informacji Prawnej Lex Omega 18/2013). Grzywna nie ma przy tym charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma zmotywować zobowiązanego do ich realizacji. W związku z powyższym organy orzekające w niniejszej sprawie nie miały możliwości wyboru między środkami egzekucyjnymi i były zobowiązane do stosowania środków egzekucyjnych według kolejności wskazanej przez ustawodawcę, czyli w pierwszej kolejności aby wyegzekwować rozbiórkę obiektu budowlanego grzywna w celu przymuszenia, a jeśli okaże się ona nieskuteczna to wówczas orzeczenie wykonania zastępczego. Reasumując wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia było zatem zasadne, skoro obowiązek wynikający z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nie został wykonany, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Jak zasadnie, pouczył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie, zgodnie z art. 125 i 126 upea, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanych nałożone nań grzywny - o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte - podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na ich wniosek. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą im być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części – tj. w wysokości 75%, za zgodą organu wyższego stopnia. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.