VII SA/Wa 1076/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. C. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1076/07 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 155 kpa po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek E. C. z dnia [...] - w sprawie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] poprzez przedłużenie terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową tymczasowego obiektu budowlanego tj. pawilonu recepcyjno gastronomicznego z sanitariatami, na terenie dz. nr [...] obr.[...] we W. - odmówił zmiany decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że było to kolejne rozpoznanie sprawy dotyczącej zmiany decyzji z dnia [...], gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] uchylił wcześniejsze rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] i wskazał, że należy w sposób prawidłowy ustalić strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ uznał, iż stronami tymi są inwestorki wskazane w decyzji z dnia [...] E. C. i G. S. Wobec tego wezwał wnioskodawczynię E. C. do przedłożenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pisemnej zgody G. S. (jako drugiej inwestorki) na zmianę decyzji z dnia [...] poprzez przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Wobec braku przedłożenia tej zgody, organ ponownie pismem z dnia [...] wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia zgody G. S. W związku z tym, że wnioskodawczyni nie przedłożyła pisemnej zgody drugiej inwestorki – na przedłużenie terminu określonego w decyzji ostatecznej - wydał decyzję odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] . Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] wniosła E. C . Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia E. C. zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa wobec nie zawieszenia postępowania mimo toczących się spraw cywilnych i karnych związanych z pozbawieniem jej władztwa nad przedmiotowym obiektem. Podniosła, że nie wykonała nałożonych na nią obowiązków przedłożenia stosownej dokumentacji, gdyż od 23 czerwca 2005 r. pozbawiona jest możliwości wejścia na przedmiotową nieruchomość i korzystania z niej. Zdaniem odwołującej się wobec braku pisemnej zgody G. S. na zmianę decyzji z dnia [...] organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu wyjaśnienia stanowiska G. S. Natomiast kwestia władztwa nad nieruchomością, jest zagadnieniem wstępnym którego rozstrzygnięcie na drodze cywilnego postępowania miało decydujący wpływ na dalszy bieg toczącego się postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania E. C., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającej zmiany własnej decyzji z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 155 kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa, polega na tym, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakładająca w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na inwestorów obowiązki dostarczenia określonych dokumentów była rezultatem oględzin wykonanych robót budowlanych, o których zakończeniu i zamiarze przystąpienia do użytkowania poinformowała skarżąca. Uruchomiona procedura dotyczyła przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego. Ustalenie podmiotów mających przymiot strony wszczętego postępowania miało istotny wpływ na określenie kto powinien wyrazić zgodę, o której mowa w art. 155 kpa. Zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przymiot strony w rozpatrywanej sprawie posiadają wyłącznie E. C. oraz G. S. i wezwał E. C. do uzupełnienia wniosku z dnia 26 sierpnia 2006 r. poprzez przedłożenie pisemnej zgody G. S. na zmianę decyzji. Pomimo dwukrotnego wezwania E. C. nie przedłożyła pisemnej zgody G. S. na zmianę decyzji ostatecznej. Podstawowym warunkiem umożliwiającym zastosowanie przez organ trybu przewidzianego w art. 155 kpa było wyrażenie przez stronę postępowania zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Zgoda ta powinna być udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...]. Natomiast odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wobec poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa poprzez uznanie, że skoro E. C. nie przedłożyła pisemnej zgody G. S. na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, to tym samym nie zaszły przesłanki wskazane w tym przepisie pozwalające na jej zmianę. Organy nie wyjaśniły bowiem w wyczerpujący sposób tego czy G. S. wyraża zgodę na zmianę decyzji ostatecznej, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Obowiązkiem organu, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej, było uzyskanie dowodu świadczącego o tym, czy G. S. wyraża zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję przyjął, iż G. S. nie wyraża zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, przy czym nie wezwał jej do wyraźnego zajęcia stanowiska w tej sprawie. Wprawdzie skarżąca była wzywana do przedłożenia pisemnej zgody G. S. na zmianę decyzji ostatecznej ale stosownie do zasady oficjalności to organ, widząc niemożność i nieskuteczność w działaniach skarżącej powinien był wystąpić do G. S. o zajęcie stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 155 kpa. Zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo na podstawie tego przepisu może nastąpić w każdym czasie za zgodą strony przez organ, który wydał decyzję lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się tej zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 kpa. Stanowisko doktryny, jak i orzecznictwa jest co do tego jednolite. Zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 1991 r. III ARN 32/90 wypowiedział pogląd, że tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji (OSNCP 1992 z. 6, poz. 112). Zasadniczo należy podzielić zarzut skargi, że mimo iż skarżąca była wzywana do przedłożenia pisemnej zgody G. S. na zmianę ostatecznej decyzji to zgodnie z zasadą oficjalności organ, powinien był wystąpić do G. S. o zajęcie stanowiska w sprawie. Na poparcie takiego twierdzenia można powołać również to, że po stronie wnioskodawcy nie zawsze istnieje techniczna możliwość ustalenia danych personalnych i adresowych wszystkich podmiotów których zgoda w danej sprawie jest wymagana. Zatem w okolicznościach sprawy obowiązkiem organu było wystąpienie z pytaniem do strony czy wyraża taką zgodę czy też nie. Nade wszystko jednak prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do złożenia stosownych dokumentów uzależnione było od należytego ustalenia podmiotów będących stronami, których zgoda była konieczna do zmiany decyzji z dnia [...]. Wykładnia przepisu art. 155 kpa, wskazuje, że w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej strony, do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie powołanego powyżej przepisu niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Podnieść jednak należy, że nie zawsze występuje tożsamość stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z kręgiem stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa, zmierzającego do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo. Organ administracji każdorazowo w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i prawnego musi oceniać jaki jest krąg osób, którym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie wymienionego przepisu i zbadać czy wyrażają one zgodę na zmianę decyzji. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że gdyby G. S. przestała być stroną w procesie inwestycyjnym, wyłączenie jej z postępowania dotyczącego zmiany decyzji co do obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę opiewającym także na tę osobę, nie stanowiłoby naruszenia prawa. Zdaniem Sądu dla oceny sprawy miał znaczenie, znany organowi fakt przeniesienia przez G. S. praw i roszczeń do przedmiotowego obiektu. Należało rozważyć czy w ten sposób nie utraciła ona interesu prawego i przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących przedmiotowego budynku. Należało odnieść się do okoliczności, wielokrotnie wskazywanych przez G. S. i jej twierdzenia, że nie jest już inwestorem - wobec zbycia prawa i roszczeń do przedmiotowego obiektu. Poza tym należy podkreślić, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Zatem wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy w dacie składania wniosku termin określony w tej decyzji jeszcze obowiązuje, bowiem termin, który już upłynął siłą rzeczy nie podlega przedłużeniu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym przedstawione wyżej wskazania sądu organ zobowiązany będzie uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.