VII SA/Wa 1077/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala Kierownik Urzędu Rejonowego we [...] decyzją ostateczną z dnia [...] października 1997 r. znak: [...], w oparciu o art.37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r, nakazał skarżącemu K. C. rozbiórkę budynku gospodarczego i zbiornika zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w m. [...] wybudowanego w 1993 r. w sposób samowolny, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, Decyzja ta została przez inwestora zaskarżona do organu odwoławczego, tj. Wojewody [...], który to organ decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi - Sąd wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA/Łd 2685/97 oddalił skargę u przedmiocie nakazu rozbiórki rzeczonych obiektów budowlanych oraz stwierdził nieważność decyzji organów drugiej i pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia terminu rozbiórki. W dniu 16 grudnia 2008 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145a w związku z art.145 Kodeksu postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...], nakazującą dokonać przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego i zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, zrealizowanych bez pozwolenia na budowę przez K. C., na działce położonej przy ul. [...] w m. [...]. Uzasadniając wniosek, wnioskodawca-inwestor przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 ogłoszony w Dz. U. Nr 247, poz.1844 w dniu 29 grudnia 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz.1071, z późn. zm.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...], nakazującą dokonać przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego i zbiornika do gromadzenia nieczystości ciekłych, zrealizowanego bez pozwolenia na budowę przez p. K. C. na działce położonej w [...] przy ul. [...], oraz odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wyrok Trybunału rozstrzyga o zbędności zapisów w art.48 ust.2 pkt 1 lit. b i art.48 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., prawa aktualnie obowiązującego, jako niezgodnych z Konstytucją, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazana do przedłożenia przez organy nadzoru budowlanego, nie musi być decyzją ostateczną w dniu wszczęcia postępowania. I tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego rozstrzyga w zakresie art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego - natomiast przedmiotowa decyzja, nakazująca przymusową rozbiórkę została wydana w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc o zupełnie inną podstawę prawną niż rozpatrywana przez Trybunał Konstytucyjny. Wnioskodawca twierdząc, iż jego wniosek jest uzasadniony, nie wziął pod uwagę zapisu art. 145a § 2 Kpa, iż można żądać wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jak to wskazano wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w dzienniku ustaw w dniu 29 grudnia 2007 r, a wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w dniu 16 grudnia 2008 r, tj. z uchybieniem ustawowego terminu o ponad 10 miesięcy. Należy także wskazać, iż zgodnie z art.146 §1 kpa, iż uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145a §1 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat a z innych przesłanek wskazanych w art. 145 ust. 1 pkt 1-8 gdy upłynęło pięć lub dziesięć lat -przedmiotowa decyzja z dnia 20 października 1997 r. została doręczona wnioskodawcy w dniu 23 października 1997 r., a więc skuteczny termin do wniesienia żądania o wznowienie postępowania upłynął z dniem 23 października 2007 r. K. C. w odwołaniu podniósł, że Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony 29 grudnia 2007 roku natomiast przepisy zmieniające ustawę - Prawo budowlane zostały opublikowane w Dz. U. z dnia 21 listopada 2008 roku nr 206, poz. 1287. Natomiast ostatnia aktualizacja przepisów prawa budowlanego weszła w życie z dniem 6 grudnia 2008 roku. Odwołujący się podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku jak i komentarze do zmian przepisów ustawy - Prawo Budowlanego zgodnie z zaleceniem Trybunału Konstytucyjnego wskazywały na zmianę niekonstytucyjnych przepisów. Wskazał on, iż ustawodawca zaznaczył w nich, że zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, w której na danym terenie plan miejscowy nie obowiązuje, jest możliwe, jeżeli sprawca przedstawi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto bez znaczenia jest natomiast termin wydania takiej decyzji. Może ona być wydana przed wszczęciem postępowania rozbiórkowego jak i po jego wszczęciu. Podniósł również, iż zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy albowiem na terenie Gminy i Miasta [...] nie istnieje plan przestrzennego zagospodarowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] w części odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał art. 145a § 1 Kpa stanowi, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Zgodnie z przepisem art. 145a § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z powyższej przyczyny wynosi jeden miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ II instancji podniósł, iż wskazany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z 2007r. Nr 247, poz. 1844, tj. z dniem 29 grudnia 2007 r. Natomiast podanie K. C. zawierające wniosek o wznowienie postępowania zostało złożone w dniu 16 grudnia 2008 r., a więc z uchybieniem ustawowego - miesięcznego terminu. Powyższy fakt spowodował, iż organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona jedna z przesłanek formalnych, dopuszczających wznowienie postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, iż [...] WINB prawidłowo stwierdził w skarżonej z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], iż brak jest podstaw do wznowienia, na wniosek K. C., postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...]. Organ odwoławczy uznał za niewłaściwe natomiast rozstrzygnięcie [...] WINB w części odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...]. Organ podniósł, iż w myśl art. 145 § 1 Kpa wznowienie postępowania (a także odmowa wznowienia postępowania) dotyczyć może tylko sprawy zakończonej ostateczną decyzją. W niniejszej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego we [...] z dnia [...] października 1997 r. znak: [...] nie była decyzją ostateczną, ponieważ zostało złożone od niej odwołanie. Sprawę ostatecznie zakończyła natomiast dopiero decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r., znak: [...]. W związku z tym, odmowa wznowienia postępowania dotyczyć może wyłącznie ww. ostatecznej decyzji Wojewody [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. C.. Wniósł o jej uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa kodeksu postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Skarżący podniósł, iż nie uchybił miesięcznemu terminowi w którym można było skutecznie złożyć wniosek o wznowienie postępowania albowiem podstawą do złożenia wniosku nie był wyrok Trybunału Konstytucyjnego lecz na jego podstawie wydana ustawa przez Sejm. Ustawa weszła w życie z dniem 6 grudnia 2008 r. a skarżący w dniu 16 grudnia 2008 roku złożył wniosek o wznowienie postępowania. A zatem ustalenie przez Głównego Inspektora Budowlanego, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest nieuzasadnione i błędne W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dale ppsa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ono zapadło było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 §1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wznowienia będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, np. umowy cywilnej, czynności materialno technicznych, formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje, że organ automatycznie wznawia postępowanie, ale obliguje go do zbadania przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania postanowieniem, o którym mowa wart. 149 § 1 kpa. Dopiero jeżeli na tym etapie postępowania okaże się, że nie istnieją przeszkody uniemożliwiające wznowienie postępowania organ wznawia je, a postanowienie o wznowieniu daje podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Bez zbadania tych przesłanek nie może być wznowione postępowanie, gdyż tylko wniosek spełniający wymogi wskazanych przepisów jest z nimi zgodny i powoduje, że postanowienie o wznowieniu ma podstawę prawną. Na tym wstępnym etapie postępowania o wznowienie chodzi o samo powołanie się na przyczyny wznowienia, a nie o wykazanie przez wnioskodawcę ich zasadności. W niniejszej sprawie skarżący w skardze jak i we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powołał się na dwa fakty. Pierwszy to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku w sprawie oznaczonej sygnaturą akt P 37/06 (Dz. U Nr 247 , poz.1844), w którym orzekł, iż "art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Drugi to, iż w dniu 8 października 2008 r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 206, poz. 1287), która weszła w życie z dniem 6 grudnia 2008 r. Przepisy ustawy upoważniają do zalegalizowania samowoli budowlanej. Na podstawie przepisów cytowanej wyżej ustawy samowola budowlana, zgodnie z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, może zostać zalegalizowana pod warunkiem zgodności albo z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo, jak wskazuje Trybunał w uzasadnieniu, z "generalnym" porządkiem planistycznym ukształtowanym przepisami szczególnymi, sam termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć znaczenia, gdyż nie kształtuje praw ani obowiązków zainteresowanych podmiotów. W związku z powyższym skarżący uważa, że nieprawdą jest, iż uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, albowiem podstawą do złożenia wniosku nie był wyrok Trybunału Konstytucyjnego lecz na jego podstawie wydana ustawa przez Sejm. Ustawa weszła w życie z dniem 6 grudnia 2008 r. a skarżący w dniu 16 grudnia 2008 roku złożył wniosek o wznowienie postępowania. Należy stwierdzić, iż wnioski skarżącego są błędne. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4)strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skarżący powołuje się w swojej skardze na fakt, iż złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w dniu 16 grudnia 2008 roku a ustawa o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 21 listopada 2008 roku nr 206, poz. 1287), która została wydana w wyniku ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, weszła w życie z dniem 6 grudnia 2008 r. Od tej daty skarżący liczył termin miesięczny na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Należy stwierdzić, iż art. 145 § 1 kpa nie wymienia nowelizacji ustawy jako przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast art. 145a. § 1 kpa mówi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. § 2 tegoż artykułu stanowi, iż w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący powołał się w swoim wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku w sprawie oznaczonej sygnaturą akt P 37/06, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z 2007 r. Nr 247, poz. 1844, tj. z dniem 29 grudnia 2007 r. I od tej daty biegł miesięczny termin z art.145a § 2 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Organy administracyjne I i II instancji przyjęły przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145a kpa ponieważ skarżący podniósł ja w swoim wniosku o wznowienie postępowania. Organy prawidłowo stwierdziły, iż wnioskodawca uchybił terminowi do wniesienia ww. wniosku. Sąd stwierdza, iż gdyby przyjąć toku rozumowania skarżącego, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegł od dnia wejścia w życie znowelizowanego Prawa budowlanego, to i tak nie można przyjąć za przesłankę wznowienia faktu nowelizacji Prawa budowlanego, ponieważ art. 145 § 1 kpa jej nie wymienia. Artykuł 145 § 2 kpa jednoznacznie stwierdza, iż skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego liczy się od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego czyli od dnia jego publikacji w Dzienniku Ustaw, a nie od dnia wejścia Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) orzeczono jak w punkcie I sentencji.