VII SA/Wa 108/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...], odmawiającym wszczęcia, na wniosek I. M., M. T., H. D., R. W., J. K., P. M., M. C., A. E., M. I., A. A., E. A., B. M., L. K., W. S., A. B., M. O., E. C., A. A. i W. D., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na budowę pn. Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [...] w [...] – budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajowa nr [....] z drogą krajowa nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpoznając wniosek I. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. nie znalazł podstaw do jego uchylenia bądź zmiany. Wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, lecz nie zmienia to zasadniczego przedmiotu sprawy, to jest udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Zgodnie z treścią powołanego art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z akt postępowania wynika, że I. M. jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w [...]. Położona bliżej omawianej inwestycji działka nr [...] znajduje się w odległości ok. 11 m od projektowanej krawędzi jezdni na skrzyżowaniu ulicy [...] z [...] Takie usytuowanie nieruchomości skarżącego oznacza, że pozostają one poza obszarem oddziaływania inwestycji, gdyż nie istnieją przepisy prawa materialnego, które w związku z przedmiotową inwestycją, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu tych działek. W szczególności nie stanowi takiego ograniczenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane nie mogą być sytuowane w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego, iż o objęciu działek należących do niego obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji przesądza ustanowienie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, warunku zachowania odległości 150m od osi drogi do linii zabudowy mieszkaniowej. Warunek ten, zgodnie z brzmieniem pkt 6 decyzji, dotyczy tylko i wyłącznie terenów niezagospodarowanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, że zgodność posadowienia ekranów akustycznych z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu będzie przedmiotem badania przez właściwy organ nadzoru budowlanego na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Bez wpływu na ocenę legitymacji procesowej I. M. do skutecznego zadania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r., pozostają także podniesione argumenty dotyczące ewentualnego spadku wartości, czy też problemów ze zbyciem należących do niego działek, w związku z realizacją inwestycji, gdyż kwestie te nie podlegają ocenie organu. Oceniając przymiot strony pozostałych wnioskodawców organ podtrzymał swoje stanowisko, co do braku legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł I. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - rażące naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez uznanie, iż odległość 11 metrów dzieląca należące do niego działki [...] i [....] od krawędzi jezdni, a nie od granicy pasa drogowego przesądzają o tym, że nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu; - rażące naruszenie art. 28 Kpa poprzez uznanie, iż przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 28 Kpa w sytuacji, gdy działki skarżących I. M. i A. B. leżą w strefie oddziaływania inwestycji a inwestycja jest utrudnieniem dla skarżących co powoduje, że mają interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy; - rażące naruszenie art. 11 Kpa poprzez nie wskazanie przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu postanowienia; - rażące naruszenie art. 12 § 1 Kpa poprzez nie rozpoznanie przez ponad 5 lat wniosków dowodowych złożonych przez stronę postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną, choć z innych niż wskazane w niej powodów. Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, że I. M. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem których jest przepis prawa materialnego. Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 Kpa. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. II SA 2164/92,ONSA 1995/1/32). W tym miejscu należy odnotować, że art. 157 § 2 Kpa, który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, został z dniem 11 kwietnia 2011r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr6, poz. 18). Oznacza to, że obecnie do postępowania nieważnościowego będzie miał zastosowanie art. 61a Kpa ( M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011). Autorzy powyższego komentarza przyjmują, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną, organ administracyjny publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Autorka innego komentarza (por. A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011) wskazuje natomiast, że podobnie jak w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego powinno być wydane w razie zaistnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych uniemożliwiających przeprowadzenie postępowanie. Przesłanką podmiotową negatywną dla wszczęcia postępowania nieważnościowego będzie brak legitymacji procesowej(formalnej) po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to miejsce wówczas, gdy podmiot składający podanie (żądanie, wniosek) nie powołuje się na własny interes prawny, lecz występuje w interesie osób trzecich. Przesłanką przedmiotową negatywną będzie: okoliczność, iż żądanie stwierdzenia nieważności faktycznie nie odnosi się do decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną bez względu na to, czy wydana była w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym, lecz np rozstrzygnięcia innego organu – sądu powszechnego. Jeżeli natomiast z podania osoby, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero jeżeli po dokonaniu analizy – we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek, a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu tego postępowania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ z naruszeniem przepisów postępowania czynił ustalenia mające na celu wyjaśnienie, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie poza postępowaniem administracyjnym. Nie można, w ocenie Sądu, odmówić wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 61a Kpa i w uzasadnieniu tego postanowienia wskazywać na przeprowadzone postępowanie w wyniku którego ustalono brak interesu prawnego wnioskodawcy. Podkreślić należy, że orzecznictwo sądowo-administracyjne ukształtowane na gruncie art. 157 § 3 Kpa zachowuje swoja aktualność po zmianie przepisów wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kpa oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z niego, że odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba składająca wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy nie jest to oczywiste organ ma obowiązek wszcząć postępowanie nadzwyczajne i dopiero w jego toku badać legitymacje podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności. W innym przypadku wszystkie ustalenia organu byłyby dokonywane poza postępowaniem administracyjnym. Dopiero ustalenie braku interesu prawnego wnioskodawcy daje podstawę organowi do umorzenia postępowania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.