VII SA/Wa 1081/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2008 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. skargę oddala VII SA/Wa 1081/08 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2008r, działając na podstawie art. 154 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. I. z dnia 26 lutego.2008r. o uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia .2004r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., w której organ I instancji stwierdził wygaśniecie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r., nakazującej M. i A. I., w terminie do dnia 3 grudnia grudnia.2001r., wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia do zgodności z przepisami wybudowanego samowolnie drewnianego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr geod. [...] przy ul. K. [...] w B. - odmówił uchylenia w/w decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. wydaną w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 z późn. zm.) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał M. i A. I. wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa, wybudowanego samowolnie drewnianego budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ulicy K. [...] w B. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wygaśnięcie w/w decyzji ostatecznej, ze względu na fakt, iż inwestor nie wywiązał się z wykonania nałożonych obowiązków, a w ramach posiadanej decyzji dokonał wyburzenia drewnianego budynku gospodarczego, wykonując w miejscu jego dotychczasowej lokalizacji nowy obiekt o zmienionych parametrach technicznych, zmienionej konstrukcji z drewnianej na murowaną oraz nowej konstrukcji dachowej. Ustalono, iż na nieruchomości powstał murowany budynek gospodarczy o wymiarach 8,07 x 5,25m, zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej w 2002r. Przywołana decyzja stała się ostateczna, gdyż strony nie złożyły od niej odwołania. Natomiast organ I instancji zastosował do przedmiotowego budynku procedurę legalizacyjną, określoną w przepisach art. 48 i 49 ustawy z dnia 07.07.1 994r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpoznaniu wniosku A. I. z dnia 12 sierpnia 2005r, decyzją z dnia [...] września.2005r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada.2005r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję wydaną w trybie nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006r. sygn. akt [...] oddalił skargę A. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia [...] stycznia 2008r. sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną A. I. od wyroku sądu administracyjnego I instancji W dniu 26 lutego 2008r. A. I. wniósł o uchylenie - w trybie art. 154 Kpa - decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004r [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (stwierdzenie wygaśnięcia) W ocenie organu decyzja ostateczna z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nie jest decyzją, na mocy której strony nabyły prawo, przez co nie podlega trybowi uregulowanemu w art. 154 § 1 Kpa. Stwierdza ona jedynie istnienie określonego stanu faktycznego i prawnego, a jej uchylenie, prowadziłoby do sytuacji sprzecznej z prawem. Przywołaną decyzją stwierdzono wygaśnięcie decyzji legalizującej samowolę budowlaną, której doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa podlegało przepisom ustawy z dnia 24 Października 1974r. Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego - stwierdziły, iż stan faktyczny i prawny uregulowany tą decyzją, przestał istnieć. Rozebrany został bowiem obiekt budowlany, którego ta decyzja dotyczyła, zaś obiekt budowlany obecnie istniejący na nieruchomości wymaga zastosowania procedury legalizacyjnej, określonej w ustawą z dnia 07 Iipca1994r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stanął na stanowisku, iż uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2004r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego B. oznaczałoby, iż w obiegu prawnym pozostawać będzie niewykonalna obecnie decyzja z dnia [...] sierpnia 2001 r., która nie odnosi się do murowanego budynku gospodarczego wybudowanego w 2002r. Zdaniem organu uwzględnienie wniosku A. I. cofałoby sprawę legalizacji samowoli budowlanej na nieruchomości przy ulicy K. [...] w B. do nieistniejącego obecnie stanu sprzed rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego, co jest niedopuszczalne. Uchylenie decyzji wygaszającej, w ocenie organu, byłoby sprzeczne z przepisem art. 40 ustawy z dnia 24.października 1974r. Prawo budowlane, gdyż nie ma już on zastosowania w niniejszej sprawie a jednocześnie naruszałoby przepis art. 48 ustawy, bowiem niemożliwe byłoby jego zastosowanie. Tymczasem zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 §1 Kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem (wyrok z dnia 18 grudnia 2002r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Gd 1892/02).. Uwzględnienie wniosku A.I., zdaniem organu, naruszałoby również zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. I.- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż uchylenie decyzji w trybie art. 154 Kpa może nastąpić jedynie wtedy gdy wystąpią jednocześnie dwie przesłanki - na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, po drugie - za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W omawianym przypadku strona rzeczywiście nie nabyła prawa, a nadto nie spełniona została także druga z przesłanek, której istnienie skutkowałoby możliwością uchylenia decyzji. W przypadku uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 2001 r., znak [...], nakazującej A. i M. I. w terminie do dnia 31 grudnia 2001 r. wykonać czynności doprowadzające do zgodności z przepisami wybudowany samowolnie budynek gospodarczy na działce przy ul. K. [...] w B. w obrocie prawnym pozostałoby rozstrzygnięcie niewykonalne, na stronę zostałby nałożony obowiązek niemożliwy do wyegzekwowania. Z tego też względu uchylenie rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2004 r. ze względu na interes społeczny jest całkowicie nieuzasadnione. Organ podkreślił, iż słuszny interes strony - w rozumieniu art. 154 Kpa, nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, gdyż zasada praworządności wyrażona w art. 6 Kpa, zobowiązuje organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Kolizja interesu społecznego z przepisami prawa tj., art. 162 Kpa i art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane wyklucza możliwość zastosowania art. 154 Kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. I. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesione, iż obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. były niewystarczające i nie mogły doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a tym samym nie spełniała przesłanki z art.. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. te okoliczności oraz " nadrzędny nakaz wynikający z art. 40 Praw budowlanego" wymusił szerszy, ale konieczny, zdaniem skarżącego, zakres robót budowlanych. Nadto skarżący kwestionuje zastosowanie wobec budynku gospodarczego, co do którego roboty budowlane w ramach decyzji z [...] sierpnia 2001 r. zostały wykonane w 2002r. dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. Skarga zarzuca także organom z przytoczeniem orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego, błędną interpretację art. 154 § 1 kpa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga A. I. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba podkreślić, iż nie kwestionując w żadnym stopniu dotychczasowego orzecznictwa sadów administracyjnych powstałego na tle art. 154 § 1 kpa, należy wyjaśnić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa stanowi nową sprawę prowadzoną w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, którego celem jest wzruszenie decyzji ostatecznej ( vide Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 15.12.1984r, III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143). Należy przy tym mieć na uwadze, że na podstawie art. 154 kpa organ administracji orzeka na zasadzie uznania administracyjnego ( co wynika z użycia w tym przepisie wyrazu "może"). Omawiany tryb postępowania nie zmierza do weryfikacji decyzji, do czego zdają się odnosić zarzuty skargi, pod względem jej legalności czy wypełnieniu którejkolwiek z przesłanek przewidzianych art. 156 §1 pkt 1-6 kpa. Należy w tym miejscu podkreślić, iż jak to zostało wyżej wskazane decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. poddana była z pozytywnym skutkiem, kontroli w postępowaniu nadzorczym. Oznacza to, że wszelkie zarzuty wobec prawidłowości tej decyzji nie mogły być rozpoznawane przez organy, a co za tym idzie przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Przepis art. 154 § 1 kpa daje podstawy do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła z niej prawa w sferze prawa materialnego. Oznacza to, że żadna ze stron nie może z takiej decyzji ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień ( B.Adamiak/J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8. wydanie , Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006r. s.700). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r., nakazującej M. i A. I., w terminie do dnia 31.12.2001 r., wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia do zgodności z przepisami wybudowanego samowolnie drewnianego budynku gospodarczego, ze względu na fakt, iż inwestor nie wywiązał się z wykonania nałożonych obowiązków , wydanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r, ze względu na fakt, iż stan prawny i faktyczny uregulowany tą decyzja przestał istnieć. Skutkiem wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2001 r. był brak możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego drewnianego budynku gospodarczego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz nowopowstały obowiązek przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w stosunku do wybudowanego w 2002r. murowanego budynku gospodarczego usytuowanego w tym samym miejscu, w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Prawidłowo więc organy uznały, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2004r. tworzy nowy stan prawny, nakładający na skarżącego nowe obowiązki wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, o czym świadczy np. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r. wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, nakładające na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż do decyzji z dnia [...] sierpnia 2004r. nie może mieć zastosowania tryb postępowania przewidziany w art. 154 § 1 kpa, wobec niespełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Prawidłowo także organy uznały, iż uchylenie decyzji wygaszającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2001r.doprawadziłoby do stanu sprzecznego z prawem, bowiem odrodziłaby się w obiegu prawnym decyzja niemożliwa do wyegzekwowania ze względu na zmianę stanu faktycznego. Tryb przewidziany w art. 154 § 1 kpa nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, naruszałoby to bowiem zasadę praworządności przewidzianą w art.6 kpa. . Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, iż nie odnoszą się one w żadnej mierze do treści zaskarżonego aktu co czyni chybionym ich rozważanie w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.