VII SA/Wa 1081/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji otworu okiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane -tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalności otworów okiennych w ścianie szczytowej wschodniej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] obowiązek likwidacji 1 otworu okiennego wykonanego samowolnie na poddaszu w ścianie szczytowej wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W., w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji. Z akt postępowania wynika, że w dniu 1 lipca 2008 r. stwierdzono, iż w ścianie wschodniej budynku usytuowanej przy granicy z posesją przy ul. [...] w W. znajduje się okno w ilości 9 sztuk (5 większych i 4 mniejsze). Nie okazano jednak żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania ww. otworów okiennych. Wg oświadczenia przedstawicieli Zakładu Gospodarki Nieruchomościami w jego zasobach brak jest dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] PINB dla m.W. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] obowiązek likwidacji samowolnie wykonanych 9 otworów okiennych w ww. budynku w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż PINB dla m. W. powinien przede wszystkim ustalić, kto jest podmiotem zobowiązanym do likwidacji przedmiotowych okien, gdyż odpowiedzialność wspólnoty może dotyczyć tylko części wspólnych budynku, tj. okien w pomieszczeniach nie służących do wyłącznego użytku właściciela. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB dla m. W., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] obowiązek likwidacji 1 otworu okiennego wykonanego samowolnie na poddaszu w ścianie szczytowej wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W., w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji. W ocenie organu, powyższy stan wypełnia przesłankę art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ, w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W świetle natomiast obowiązujących przepisów prawa, obecny właściciel jest odpowiedzialny za aktualny stan obiektu i jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawno - budowlanymi. Wobec braku możliwości legalizacji wykonanych otworów okiennych w ścianie szczytowej ww. budynku organ nałożył na właścicieli poszczególnych lokali obowiązek ich likwidacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że bezspornym jest samowolne usytuowanie okna będącego przedmiotem niniejszego postępowania w ścianie wschodniej budynku przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. Podkreślił, że wykonanie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niezgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w każdym z obowiązujących do tej pory reżimów prawnych, a zatem zarówno z aktualnie obowiązującym § 12 ust.3 Rozporządzenia jak i aktami prawnymi poprzedzającymi to Rozporządzenie. Organ dodał, iż usytuowanie okna w ścianie znajdującej się w granicy posesji było również sprzeczne z Rozporządzeniem Prezydenta z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.), obowiązującym w okresie (najprawdopodobniej) wykonania przedmiotowych otworów okiennych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że art. 52 Prawa budowlanego wprowadza zamknięty krąg podmiotów obowiązanych co wykonania nakazów związanych z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, na które mogą być nałożone obowiązki m.in. w oparciu o art. 51 przedmiotowej ustawy. Organ podał, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Organ wyjaśnił, że ze względu na okoliczność, iż zarówno obecni właściciele, jak i Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu m.W. na podstawie posiadanych przez siebie dokumentów nie byli w stanie wskazać inwestorów samowolnie wykonanych otworów okiennych słusznie organ I instancji jako adresata decyzji wskazał obecnych właścicieli lokalu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]. Skarżąca zarzuciła, że organy nie zebrały wszystkich dowodów w sprawie, a posiadane przez organy nie potwierdzają ich twierdzeń o samowolnym wykonaniu spornego okna. Powołała się na oględziny budynku dokonane w dniu 31 stycznia 2011 r. przez przedstawiciela Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...]WINB z dnia [...] marca 2011 r. , nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB dla m.W., którą organ nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] obowiązek likwidacji 1 otworu okiennego wykonanego samowolnie na poddaszu w ścianie szczytowej wschodniej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis, jest zatem doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi normami. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, o tej bowiem traktują postanowienia art. 48 i art. 49b ustawy, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że w prowadzonym przez organy postępowaniu stwierdzono istnienie okna na poddaszu w ścianie szczytowej wschodniej budynku przy ul. [...] w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...] w W. Ze względu na brak dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania otworu okiennego organ przyjął, że zostało ono wykonane samowolnie. Tym niemniej w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia przez organy, że sporny otwór okienny został wykonany samowolnie. Przyjęcie takiej tezy było w świetle zgromadzonego materiału dowodowego co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim należy podkreślić, że błędne jest stanowisko organów, iż brak dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania otworu okiennego uzasadnia przyjęcie, że zostało ono wykonane samowolnie. To na organie ciąży bowiem obowiązek podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnej analizy i oceny, a wyrazem tak podjętych działań i dokonanej oceny powinno być prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Brak odpowiedniego materiału dowodowego nie może zatem być podstawą do wydawania decyzji, która wówczas ma charakter arbitralny i oderwany od właściwego stanu faktycznego. Należy podkreślić, że w rezultacie tego rodzaju uchybień nie sposób również ustalić prawidłowości zastosowania wybranej przez organ podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zauważyć należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy . Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa ciąży ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie podjęły wszelkich niezbędnych działań mających na celu wyjaśnienie kwestii zgodności z przepisami wykonanych otworów okiennych w ścianie budynku przy ul. [...] w W. Przede wszystkim organy nie ustaliły podstawowej i mającej zasadnicze znaczenie dla sprawy kwestii umieszczenia spornego okna w projekcie budowlanym. Organy nie podjęły żadnej próby odnalezienia projektu budowlanego przedmiotowego obiektu, celem sprawdzenia, czy okno to było przewidziane w projekcie czy też nie. Ustalenie tej kwestii ma zaś kluczowe znaczenie dla całej sprawy, ponieważ decyduje o przyjęciu, czy w sprawie tej doszło do samowolnego wykonania okna czy też nie. Celem wyjaśnienia ww. wątpliwości organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i poszukać projektu budowlanego bądź w zasobach Archiwum Aktów Dawnych bądź w dokumentach [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z dołączonej do akt sprawy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 nr [...] o wpisie kamienicy do rejestru zabytków wynika, że kamienica została wybudowana według projektu K. B. w latach 1911 – 1912. W uzasadnieniu swej decyzji organ podaje szereg danych dotyczących kwestii własnościowych oraz dotyczących rozwiązań budowlanych i technicznych samego budynku, co świadczy, iż przeprowadził on wnikliwą analizę obiektu, a być może jest również w posiadaniu przedmiotowego projektu budowlanego. Co istotne w protokole oględzin będących podstawą przedmiotowej decyzji stwierdzono, że "Kamienica nie ucierpiała w czasie II wojny światowej, czego dowód stanowi oryginalnie zachowane okno na strychu". Stwierdzenie to sugeruje zatem, że sporne okno znajdujące się na poddaszu stanowi oryginalny element wyposażenia budynku, co stoi w sprzeczności z twierdzeniem organów nadzoru budowlanego, że otwór ten został wykonany samowolnie w okresie późniejszym . W rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił zatem w sposób nie budzących wątpliwości podstawowej kwestii, a mianowicie tego czy okno zostało wykonane samowolnie czy też nie, co uzasadniałoby nałożenie na Wspólnotę obowiązku jego likwidacji. Drugą istotną kwestią jakiej organ nie wyjaśnił w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia, czy działka na której znajduje się budynek przy ul. [...] w W. o nr ew. geod. [...] i działka na której znajduje się budynek przy ul. [...] w W. o numerze ew. dz. [...] w obrębie [...] nie stanowiły kiedyś jednej działki o nadanym jednym numerze ewidencyjnym, która dopiero później została podzielona na dwie mniejsze działki. Ustalenie powyższej kwestii ma także zasadnicze znaczenie dla sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotowa nieruchomość stanowiła jedną działką wówczas wymogi wynikające z § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) dotyczące zachowania odległości budynku z otworami okiennymi od granicy działki budowlanej byłyby spełnione. Jeśli natomiast w dacie budowy przedmiotowego obiektu nieruchomość była już podzielona na kilka odrębnych działek to wówczas nie zachowane byłyby wymogi wynikające z § 12 ust. 3 ww. Rozporządzenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy w dacie budowy przedmiotowego obiektu dokonany był podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości czy też nie, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia zgodności wykonanych okien w z przepisami Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym celu organ powinien dokonać stosownych ustaleń w księgach wieczystych celem sprawdzenia czy nie nastąpiło odłączenie z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości jakiś działek wchodzących w jej skład i kiedy to ewentualne odłączenie miało miejsce. Ponadto, organ powinien wyjaśnić czy rzeczywiście okno zostało wykonane samowolnie czy też nie, co uzasadniałoby nałożenie na skarżących obowiązku ich likwidacji. Dokonując oceny legalności decyzji organu, Sąd uznał, że obie decyzje w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co skutkowało naruszeniem art. 107 § 1 kpa i w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 152 i 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.