VII SA/Wa 1081/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 październik 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu odwołania A. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] października 2012 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana w trybie nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą organ na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) nakazał A. H. rozbiórkę oranżerii zrealizowanej na tarasie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], nie jest obarczona żadną wadą wskazaną w art. 156 § 1 Kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. H. w dniu [...] września 2011 r. dokonał zgłoszenia zabudowy tarasu z przeznaczeniem na oranżerię. W wyniku odwołania A. H. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych (biorąc pod uwagę pismo Wspólnoty Mieszkaniowej informujące o tym, że przedmiotowa oranżeria została wykonana przed dokonaniem zgłoszenia), [...] Urząd Wojewódzki pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o informację, kiedy została wykonana zabudowa tarasu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku oględzin dokonanych w dniu 2 kwietnia 2012 r. stwierdził, że na kontrolowanej nieruchomości przy ul. [...] w [...] zostały wykonane w 2010 r., późną wiosną, roboty polegające na zabudowie tarasu, z przeznaczeniem na oranżerię. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowo organ powiatowy uznał, że przedmiotowa zabudowa tarasu na oranżerię wymagała zgłoszenia do organu administracji, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie dokonał wymaganego zgłoszenia. Zgłoszenie, którego dokonał A. H. w dniu [...] września 2011 r., nastąpiło po rozpoczęciu robót budowlanych. Postępowanie w tej sprawie zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]października 2011 r. (wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru zabudowy tarasu z przeznaczeniem na oranżerię) i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. , na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. H. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, określonych dokumentów. Inwestor nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z nałożonych obowiązków, czego konsekwencją było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji nakazującej rozbiórkę oranżerii, która, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest zgodna z prawem. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. złożył A. H., zarzucając rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 49b ust. 1-3 i art. 29 ust. 1 pkt 2. Podniósł, iż decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, zebrany wadliwie, w konsekwencji czego organ oparł się na błędnym ustaleniu, iż skarżący dokonał montażu oranżerii bez wymaganego prawem uprzedniego zgłoszenia. Zwrócił ponadto uwagę na nieprawidłowe doręczenie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., uchylająca decyzję z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie sprzeciwu i umarzająca postępowanie administracyjne, rozstrzyga na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia art. 139 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 Kpa. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane – nakazał A. H. rozbiórkę oranżerii wykonanej na tarasie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...]w [...]. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ust. 2 przewidziano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie zgodnie z art. 49b ust. 3 w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w badanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] października 2012 r. stwierdził, że A. H. wykonał oranżerię w warunkach samowoli budowlanej, bowiem dokonał zgłoszenia już po jej zrealizowaniu. Takie ustalenie jest kwestionowane przez skarżącego, który w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę, jak i w toku postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności wykazywał, że zrealizował oranżerię po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia, w listopadzie 2011 r. Zauważyć wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Podkreślenia wymaga, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych przed upływem 30 dni, o których mowa w powołanym przepisie, ale również skuteczne wniesienie sprzeciwu przez organ powoduje niemożność przeprowadzenia robót budowlanych w oparciu o dokonane zgłoszenie. Wniesienie sprzeciwu (niezależnie od tego, czy jest on wniesiony zasadnie, czy nie) zawsze oznacza dla inwestora zakaz realizacji zgłoszonych robót, nawet wówczas, gdy sprzeciw ten inwestor kwestionuje wniesionym odwołaniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Gd 427/10 LEX nr 752497). A. H. dokonał zgłoszenia w dniu [...] września 2011 r., w stosunku do którego decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta [...] wniósł sprzeciw. Skarżący nie mógł zatem przystąpić do realizacji robót w oparciu o dokonane zgłoszenie. Jak natomiast wynika z art. 49b Prawa budowlanego, przepis ten ma zastosowanie nie tylko do obiektu zrealizowanego bez uprzedniego dokonania zgłoszenia, lecz dotyczy również sytuacji, w której wprawdzie inwestor zgłoszenia dokonał, ale organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw w oparciu o art. 30 ust. 6 ustawy. Tak więc, nawet jeżeli A. H. zrealizował oranżerię po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia, to z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r. wniósł sprzeciw, sytuacja taka również spełnia przesłanki określone w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2012 r. nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego. A. H. w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów Jak już wskazano, zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 49b ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części. Podkreślić też trzeba, że w takiej sytuacji organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, decyzja wydawana na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ma bowiem charakter związany. Odnosząc się do zarzutu wadliwego doręczenia inwestorowi postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zauważyć należy, że postanowienie to zostało skierowane na wskazany przez skarżącego w piśmie z dnia 20 stycznia 2012 r. adres do korespondencji. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie wystąpiły również pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kpa, mogące stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).