VII SA/Wa 1081/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant ref. staż. Anna Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka jawna z siedzibą w [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...].01.2015 r., znak: [...] [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...].04.2014 r., znak: [...], nakładającej na spółkę [...] obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...].10.2014 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z ww. rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] Spółka jawna z siedzibą w [...], wnosząc w ustawowym terminie odwołanie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym GINB wskazał, że celem nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 Kpa. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 Kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2011 r., znak: [...] (zmienioną decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2013 r.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz instalacją gazową, na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 14.11.2013 r. spółka [...] zawiadomiła PINB dla miasta [...] o zakończeniu budowy ww. obiektu. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. W zw. z wystąpieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 09.12.2013 r., PINB dla miasta [...] przeprowadził postępowanie, w trakcie którego ustalono, że inwestor dokonał rozdziału lokali w ten sposób, że z dwóch lokali mieszkalnych A i B obejmujących parter, piętro i poddasze każde, powstały cztery lokale mieszkalne A, B, C, D - dwa w poziomie parteru i dwa na piętrze z użytkowymi poddaszami. W tym celu zmieniono układ pomieszczeń w lokalach. W poziomie parteru w miejscu gabinetu i kuchni zlokalizowano dwie sypialnie, w miejscu jadalni kuchnię ze spiżarnią, pomniejszono pomieszczenie łazienki. W poziomie piętra w miejscu bawialni zlokalizowano kuchnię ze spiżarnią (zatwierdzony projekt budowlany przewidywał w lokalu jedną kuchnię w poziomie parteru), w miejscu pokoju dziecięcego zlokalizowano salon, a pomieszczenie WC przeniesiono w inne miejsce. Odwrócono też kierunek biegów schodowych w osiach DE i EF. Ponadto budynek skrócono w stosunku do projektu o 2,66 m (ca. 10%), co zmieniło jego powierzchnię zabudowy i kubaturę oraz spowodowało zmiany w konstrukcji budynku (zastąpienie ściany nośnej w osiach C i G podciągami, zmiana rozpiętości stropów). Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez PINB dla miasta [...] decyzji z dnia [...].04.2014 r., znak: [...], nakładającej na spółkę [...] obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym "(...) właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Zagadnienie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostało uregulowane w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis przewiduje, że ,.nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: (1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, (2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (3) (uchylony), (4) (uchylony), (5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, (6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi". Stwierdzone w niniejszej sprawie skrócenie budynku o 2,66 m (ca. 10%) dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, długości) i mieści się w zakresie regulacji art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zwiększenie ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwóch do czterech powoduje zmianę jego funkcji na budynek mieszkalny wielorodzinny (por. art. 3 pkt 2a ww. ustawy). Ma to tę konsekwencję, że wypełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].06.2007 r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...].11.2007 r.) przewiduje dla obszaru, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy GINB stwierdził, że decyzja P1NB dla miasta [...] z dnia [...].04.2014 r. nie narusza prawa i nie jest obciążona żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Dla organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Bez znaczenia dla oceny decyzji z dnia [...].04.2014 r. pozostaje postępowanie Prezydenta Miasta [...] dotyczące wydania zaświadczenia o samodzielności dla czterech wyodrębnionych lokali mieszkalnych usytuowanych na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], na które w odwołaniu powołuje się Skarżąca. Na gruncie regulacji ustawy Prawo budowlane (art. 36a, art. 50-51) organ nadzoru budowlanego dokonuje samodzielnych ustaleń w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i nie jest w tym zakresie związany ustaleniami innych organów, choć może je pomocniczo wykorzystać jako materiał dowodowy w sprawie. Również przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stało na przeszkodzie wdrożeniu trybu postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z dnia 02.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1078/08, fakt zgłoszenia budynku mieszkalnego do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Stwierdzić należy, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Mając powyższe na uwadze należy GINB utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...].01.2015 r., znak: [...], nie znajdując podstaw do jej zmiany albo uchylenia. Skargę na tę decyzję złożyła [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie art. 156, 157 oraz 158 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi Spółka szeroko przedstawiła przebieg postępowania w sprawie uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokali w budynku położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podnosiła, że organy nadzoru budowlanego wadliwie oceniły wpływ tego postępowania na sprawę odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nadto Spółka wskazywała na wadliwość postanowienia wydanego przez PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].04.2014 r., znak: [...], nakładającej na spółkę [...] obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...].10.2014 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości takich rozstrzygnięć, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Będący w sprawie niniejszej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ, w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W myśl treści art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Z treści przedstawionych wyżej regulacji wynika, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę przewidział możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Kwestię odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego reguluje art. 36a prawa budowlanego. Mianowicie ust. 5 art. 36a stanowi, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Należy zatem przyjąć, iż w art. 36a ust. 5 wymieniono przypadki, kiedy odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest istotne. Należy jednak dodać, iż przepis ten nie definiuje przypadków istotnego odstąpienia w sposób wyczerpujący, pozostawiając rozstrzygnięcie właściwemu organowi w ramach uznania administracyjnego. Zatem kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lutego 2009 r. w spr. II SA/Lu 786/08). W ocenie Sądu kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ust. 1, a w szczególności do oceny czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednakże uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z pełną swobodą decydowania i nie może oznaczać swobody w zakresie interpretowania tych przepisów, które określają warunki uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wybór dokonany przez organ administracji musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym uznanie administracyjne nie jest wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, która to sprowadza się do badania czy nie naruszono przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy dokonane ustalenia mieszczą się w granicach wyznaczonych przez prawo (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. w spr. II SA/Wa 600/05). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż inwestor realizując obiekt budowlany dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonano mianowicie skrócenia budynku o 2,66 m (ca. 10%), co oznacza zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, długości) i mieści się w zakresie regulacji art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Słusznie organy wskazują również na to, że zwiększenie ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z dwóch do czterech powoduje zmianę jego funkcji na budynek mieszkalny wielorodzinny (por. art. 3 pkt 2a ww. ustawy). Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...].06.2007 r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...].11.2007 r.) przewiduje dla obszaru, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W związku z tym należy uznać, że zmiana dokonana przez Inwestora wypełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu w świetle kryteriów zawartych w 36a ust. 1 i ust. 5 - w części obejmującej przykłady wskazane w pkt 1-7, organ zasadnie przyjął, że ujawnione odstępstwa są znaczące i tym samym dokonane przez Inwestora odstępstwo od zatwierdzonego projektu miało charakter istotnego w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 prawa budowlanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1078/08) przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "Stwierdzić należy, że przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r. IV SA 2176/01, niepubl)." Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Prowadzone postępowanie w przedmiocie samodzielności lokali w zrealizowanym przez Inwestora budynku nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Może jedynie świadczyć o tym, że w ocenie samego Inwestora zrealizował on inny obiekt niż upoważniało udzielone pozwolenie na budowę. Podobnie należało ocenić wpływ postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Jak Wynika z przytoczonych na wstępie przepisów rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być wydane także po zakończeniu budowy a co za tym idzie nie musi być poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ww. ustawy. Kierując się powyższymi rozważaniami i oceną postępowania administracyjnego Sąd z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.