VII SA/Wa 1081/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" (dalej: "Spółdzielnia), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Decyzja z dnia [...] marca 2017 r., została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W związku z pismem mieszkańca przy ul. [...] w [...] powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 30 kwietnia 2015 r. czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych realizowanych na terenie nieruchomości stanowiącej działki ew. nr: [...] z obrębu [...], zlokalizowanej przy ul. [...] i [...] w [...] oraz ich wpływu na stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Podczas wizji stwierdzono, że na terenie inwestycji realizowana jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze oraz garażem podziemnym. Roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. W czasie kontroli prowadzone były roboty budowlane związane z wykonaniem wykopu i zabezpieczeniem go w postaci ścianki berlińskiej, realizowane (jak stwierdził organ) zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednocześnie dokonano kontroli w budynku przy ul. [...], znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej budowy, w wyniku której stwierdzono występowanie: włosowatych pęknięć na ścianach klatki schodowej nr [...]; w lokalu nr [...] pęknięcia na ścianie zewnętrznej widoczne od wewnątrz lokalu oraz pęknięcia na ścianach wewnętrznych; w piwnicach - pęknięcia przy oknie na żelbetowej ścianie zewnętrznej; na terenie pomiędzy budynkiem a wykopem widoczna szczelina oraz rozwarstwienie gruntu. Podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie, z przedłożonej (na etapie postępowania administracyjnego) przez właściciela budynku przy ul. [...] w [...] - Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" ekspertyzy technicznej, sporządzonej na dzień [...] maja 2015 r. przez rzeczoznawcę budowlanego ([...] nr rej. [...]) mgr inż. [...] wynika, że "wykonane zabezpieczenia nie zapewniają w pełni przed dalszym przemieszczeniem się budynku przy ul. [...]". W konsekwencji powyższych ustaleń, PINB [...] stwierdził, że skoro według projektanta konstrukcji zaprojektowanego budynku zastosowana technologia zabezpieczenia wykopu jest wystarczająca a roboty budowlane prowadzone na terenie inwestycji są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, to zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie (decyzja PINB [...] z dnia [...] lipca 2015 r.). W wyniku odwołania Spółdzielni od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB [...] z jednej strony uznał, iż roboty budowlane prowadzone na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] realizowane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jednakże wskazując na ekspertyzę techniczną z dnia [...] maja 2015 r. nie odniósł się do stwierdzeń zawartych w jej treści, m.in. do tego, że "wykonane zabezpieczenia nie zapewniają w pełni przed dalszym przemieszczaniem się budynku przy ul. [...]." Tym samym w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem PINB [...] będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. w zakresie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że sporne roboty budowlane są prowadzone zgodnie z pozwoleniem na budowę w sposób nie powodujący zagrożenia podstawowych dóbr i wartości, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290). W wyniku skargi [...] na ww. decyzję organu drugiej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt 2484/15 uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazując, że jeżeli organ uznał, iż materiał dowodowy został w sposób nieprawidłowy zinterpretowany i uważał, że powinien prowadzić do innych wniosków, to organ powinien był przyjąć inną ocenę stanu faktycznego i orzec merytorycznie. W dniu 21 października 2015 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził ponownie kontrolę w sprawie robót budowlanych realizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...], podczas której stwierdzono, że wykop wykonany pod budynek został zasypany (wpis w dzienniku budowy z dnia [...] października 2015 r. potwierdzający przez kierownika budowy zakończenie zasypania wykopu). Według informacji uzyskanej od kierownika budowy grunt wokół budynku wzmocniono cementem i zagęszczono mechanicznie. W czasie kolejnych kontroli przeprowadzonych w dniach 27 stycznia 2016 r. i 16 sierpnia 2016 r. w budynku przy ul. [...] w [...] stwierdzono, że ogólny stan techniczny tego obiektu jest dostateczny. Rozwarcie rys w piwnicach monitorowane jest na bieżąco za pomocą specjalnych urządzeń pomiarowych. Czynności kontrolne nie wykazały występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ustalono także, iż wymiary budynku przy ul. [...] i [...], usytuowanego w linii z sąsiednim ogrodzeniem nieruchomości przy ul. [...], są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym (szerokość 10,86 m i długość 33,81 m). Ponadto według "Informacji" z dnia [...] października 2016 r., udzielonej przez geodetę uprawnionego – [...] (upr. zawodowe nr [...]), przedmiotowy budynek usytuowany jest od strony południowej, tj. ul. [...] (wzdłuż osi A) zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Z załączonego do tej "Informacji" szkicu z tyczenia osi konstrukcyjnych na poziomie piwnicy z podaniem miar od granic nieruchomości do obrysu zewnętrznego budynku wynika zaś, że obrys zewnętrzny budynku został wytyczony w odległości 0,50 m od granicy nieruchomości w ww. punkcie granicznym. W konsekwencji [...]WINB uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż roboty budowlane prowadzone na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w [...] (działki ew. nr [...] z obrębu [...]) zostały wykonane w sposób nienaruszający porządku prawnego oraz nie powodują zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego a tym samym brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie. Wobec powyższego [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez r. pr. [...], złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2017 r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji w której winno zostać wydane rozstrzygnięcie merytorycznie. 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, 7, 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez arbitralne i nie poparte dowodami stwierdzenie, że w chwili wydania decyzji nie ma zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że pęknięcia w piwnicy budynku przy ul. [...] są monitorowane przez inwestora, nadal powstają pęknięcia w mieszkaniach lokatorów, które zgłaszane są na bieżąco zarządowi Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymanej w mocy przez [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r., stanowi art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, tj. podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie [...]WINB wskazał (podzielając stanowisko organu pierwszej instancji), iż przedmiotowe postępowanie należało umorzyć ze względu na przyczynę natury przedmiotowej, albowiem powiatowy organ nadzoru budowlanego nie stwierdził prowadzenia robót w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, czy też istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Nie wystąpiła więc żadna z sytuacji, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, powyższa ocena organu została wywiedziona w oparciu o postępowanie przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Obowiązkiem [...]WINB, ponownie rozpoznającego sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r., było ustosunkowanie się do wszelkich dowodów zgromadzonych w sprawie, znanych organom obu instancji na etapie wydawania decyzji administracyjnych, w tym przywoływanej ekspertyzy technicznej osoby uprawnionej - mgr. inż. [...] z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie "stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]) oraz uszkodzeń powstałych w wyniku budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalem usługowym i garażem podziemnym położonego przy ul. [...] (działka sąsiednia, tj. nr [...]). W ekspertyzie tej na stronie 7 rzeczoznawca wskazał że: "Zgodnie z częścią konstrukcyjną projektu budowlanego przed przystąpieniem do robót ziemnych należało wykonać palisadę z profili stalowych z wypełnieniem dyblami drewnianymi w celu zabezpieczenia skarpy wykopu." Z kolei, na stronie 8 ekspertyzy (w jej wnioskach końcowych) stwierdzono m.in. że: 1) w wyniku nieprawidłowo prowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem wykopu pod garaż podziemny nastąpiło przemieszczenie skarpy i utrata stateczności w poziomie posadowienia budynku przy ul. [...]; 2) wykonane zabezpieczenia nie zapewniają w pełni przed dalszym przemieszczaniem się budynku przy ul. [...]; 3) niezależnie od prowadzonych pomiarów geodezyjnych i instalacji plomb mikrometrycznych należy nakazać inwestorowi wykonanie dokumentacji geologiczno - inżynierskiej uwzględniającej dotychczasowe przemieszczanie skarpy i możliwość ustabilizowania przemieszczeń budynku przy ul. [...]. Tymczasem, jak można wnioskować z uzasadniania zaskarżonej decyzji kluczowym dowodem dla sprawy stały się dla organu odwoławczego jedynie wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniach 21 października 2015 r. oraz 27 stycznia i 16 sierpnia 2016 r., czyli przed wydaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2016 r., nie odnoszące się w żadnej mierze do ww. ekspertyzy a jedynie opisujące stan zastały w czasie kontroli. Zauważenia wymaga, że także w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji trudno odnaleźć jakiekolwiek odniesienie się do wniosków wynikających z opinii rzeczoznawcy [...], poza stwierdzeniem, że zrealizowana przez inwestora technologia zabezpieczenia wykopu jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. [...]WINB nie ocenił czy w kontekście niniejszej sprawy, w jej aktualnym stanie faktycznym, zalecenia rzeczoznawcy zawarte w tej opinii mają znaczenie i są istotne, a jeżeli nie to dlaczego zasadne jest odstąpienie od wystąpienia do inwestora o przedstawienie ekspertyz wskazujących na prawidłowość wykonywanych robót budowlanych. Tym bardziej, że jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy ocena stanu technicznego budynku przy ul. [...], dokonana przez organ nadzoru budowlanego w trakcie wizji lokalnych - jest zaledwie "dostateczna". W konsekwencji, Sąd podzielił zarzuty skargi. Zdaniem składu orzekającego obowiązkiem organów było ustosunkowanie się do wszystkich dowodów w sprawie, w tym przede wszystkim przywołanej ekspertyzy, która jak każdy inny dowód podlega ocenie organu a ocena ta musi być jednoznacznie wyrażona w uzasadnieniu decyzji. W przedmiotowej sprawie organ prowadząc postępowanie miał obowiązek odnieść się do wniosków wynikających z przedłożonej opinii a w przypadku ich nie uwzględnienia powinien był stanowisko w tym zakresie szczegółowo uzasadnić (art. 107 § 3 k.p.a.). Dokonanie przez organy powyższej analizy jest niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, zaś wynik jej dopiero może być podstawą do jednoznacznego stwierdzenia, czy wykonane roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia dla mieszkańców nieruchomości położonej przy ul. [...]. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że zapadła decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 1 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy (pkt 2).