VII SA/Wa 1083/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., działając na podstawie art. 101 w związku z art. 98 § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. K., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie "utwardzenia powierzchni działek nr [...] i [...] w B. na odcinku dł. 7,80 m od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w głąb działki inwestora w miejscowości B.". W złożonym wniosku o zawieszenie postępowania H. K. podnosił, iż działki nr [...], [...] i [...] położone w B. objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "H." w B. uchwalonym przez Radę Miejską w B. i w dniu [...] sierpnia 2005 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu działki te to teren usług i urządzeń obsługi komunikacji z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi związane z obsługą ruchu kołowego. Zdaniem H. K. uzasadnione jest więc zawieszenie postępowania, bowiem okoliczność ta jest istotną "w związku z możliwością uzyskania stosownych decyzji administracyjnych odnoszących się do działek nr [...] i [...] właśnie w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie administracyjne, o którego zawieszenie wystąpił H. K. zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2004 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek K. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swym postanowieniu podniósł, iż zgodnie z treścią art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W ocenie organu ponieważ wniosek H. K. o zawieszenie postępowania nie pochodzi od strony, na wniosek której zostało ono wszczęte, nie zachodzą więc przesłanki określone w art. 98 § 1 kpa. Zażalenie na to postanowienie złożył H. K. wnosząc o jego uchylenie lub zmianę. Odwołujący się podniósł, iż jego wniosek o zawieszenie postępowania nie był oparty o przepis art. 98 § 1 kpa, lecz o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem uchwała Rady Miasta B. z [...] sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego "umożliwia wydanie decyzji, czy to dotyczących zagospodarowania przestrzennego, czy to dotyczących zezwoleń na budowę". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia H. K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, iż ustawodawca zobowiązał (w art. 97 § 1 pkt 4 kpa) organy administracyjne do zawieszenia postępowania w przypadku, gdy dla rozpatrzenia sprawy konieczne jest uprzednie rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ. Chodzi więc o sytuację, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi w przedmiotowej sprawie zagadnienia wstępnego, natomiast aktualny stan faktyczny i prawny musi zostać uwzględniony przez organ rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł H. K. Skarżący wskazał, iż podstawą faktyczną jego wniosku o zawieszenie postępowania było wejście w życie uchwały Rady Miasta B. o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje m.in. działki nr [...] i [...] w B. Wejście w życie tej uchwały umożliwia prowadzenie postępowań zmierzających do wydania decyzji zezwalających na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w głąb działek [...] i [...]. Zatem zdaniem skarżącego postępowania administracyjne prowadzone na podstawie nowo uchwalonego planu są postępowaniami, których zakończenie będzie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne powinno mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania, aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów (Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego" s. 126). Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, z tego też powodu winna mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Przesłanki zawieszenia postępowania zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 kpa i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Są to: 1) śmierć strony, 2) śmierć przedstawiciela ustawowego, 3) utrata przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku gdy w postępowaniu występuje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracyjnym (przy czym do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ rozważając możliwość zawieszenia postępowania na tej podstawie musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Jeżeli związek taki nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Dokonaną przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie ocenę, iż brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie "utwardzenia powierzchni działek nr [...] i [...] w B. na odcinku dł. 7,80 m od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w głąb działki inwestora w miejscowości B." uznać należy za słuszną. W sprawie tej, wszczętej na wniosek K. K. nie stanowi zagadnienia wstępnego podnoszona przez H. K. okoliczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "H." w B., która zdaniem skarżącego "umożliwia wydanie decyzji czy to dotyczących zagospodarowania przestrzennego, czy to dotyczących zezwoleń na budowę". Postępowanie toczące się na skutek ewentualnego wniosku H. K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy decyzji o pozwoleniu na budowę, złożonego po uchwaleniu w sierpniu 2005 r. planu zagospodarowania przestrzennego nie mogłoby mieć żadnego wpływu na wynik toczącego się przed organami nadzoru budowlanego od 2004 r. postępowania dotyczącego zrealizowanego utwardzenia działek. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, albowiem brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie "utwardzenia powierzchni działek nr [...] i [...] w B. na odcinku dł. 7,80 m od granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w głąb działki inwestora w miejscowości B.". Z tego względu, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.