VII SA/Wa 1083/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. i D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. R. i D. R. kwotę 760 zł. (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania P. R. i D. R. od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w O., gm. M. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę ww. budynku oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. nałożył na inwestorów obowiązek doprowadzenia do zgodności z rozporządzeniem Wojewody [...] nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania [...]. Następnie, w związku z niedostosowaniem dokumentacji do wymagań przedstawionych w ww. postanowieniu, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta P. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na ww. inwestycję. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, zapadła decyzja Wojewody [...] - zaskarżona w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Jakkolwiek inwestorzy legitymują się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla nieruchomości nr ew. [...], to zgodnie art. 35 ustawy Prawo budowlane inwestycja musi być nie tylko zgodna z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania przestrzennego lecz także z przepisami ochrony środowiska, do których należy rozporządzenie Wojewody [...] nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania [...]. Rozporządzenie Wojewody [...] nr 50 w § 4 ust. 2 stwierdza, iż w strefie M, w której to zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja, rozporządzenie ma na celu zmniejszenie ilości nowopowstającej substancji mieszkaniowej, dopuszcza ono natomiast budowę nowych budynków o funkcji użytkowo-mieszkalnej - co za tym idzie w nowych budynkach. A contrario do zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego winien w takim budynku być wydzielony lokal użytkowy o powierzchni powyżej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Zdaniem organu drugiej instancji zasadne było zatem nałożenie przez Starostę P. na inwestorów - postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. obowiązku dostosowania projektu budowlanego do wymagań zawartych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...] nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że jak wynika z analizy dokumentacji projektowej, planowane roboty budowlane doprowadzić mają do wyodrębnienia w budynku dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych, co dodatkowo uznane być musi za zwiększenie substancji mieszkaniowej, a inwestorzy nie wyszczególnili zamiaru wyodrębnienia w budynku dwóch odrębnych lokali mieszkalnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły P. R. i D. R.. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 4 rozporządzenia nr 50 Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania [...], poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji naruszenie; - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne jego zastosowanie. Tekst rozporządzenia wyraźnie mówi o zakazie budowy nowych budynków. Próba rozciągnięcia zakresu zastosowania przepisu również na przebudowę, czy rozbudowę budynków istniejących jest nieusprawiedliwione, zmierza bowiem do marginalizacji rzeczywistego brzmienia przepisu. Rozszerzająca wykładnia aktu ograniczającego prawo własności, co do którego mogą zachodzić uzasadnione wątpliwości odnośnie jego zgodności z Konstytucją, wydaje się nie dopuszczalna. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy w tym zaś przypadku znaczące ograniczenie prawa własności ustanawianie jest w drodze aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zgodnie z żądaniem skarżącej została poddana ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak, więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, bowiem stanowiące jej podstawę prawną - rozporządzenie Wojewody [...] nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. - ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 10 sierpnia 2007 r., Nr 156, poz. 4276, obowiązywało tylko w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, nie obowiązywało zaś w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a rzeczą organu drugiej instancji, jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. W ocenie Sądu opisane wyżej rozporządzenie Wojewody [...] przestało obowiązywać z dniem 15 listopada 2008 r. (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r., II OSK 502/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodnie z zasadą walidacyjną, obowiązującą w polskim systemie źródeł prawa – uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na mocy tego przepisu. W zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Nr 100, poz. 908, ze zm.) – w § 33 ust. 1 wskazano, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylonego lub zmienionego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wskazując w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Odnosząc powyższą zasadę do przedmiotowego rozporządzenia Wojewody [...] nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r., wskazać należy, że wydane zostało na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z dniem 15 listopada 2008 r., nastąpiła istotna zmiana treści art. 135 ust. 2 ww. ustawy w takim zakresie, że doszło do zmiany przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie obszaru ograniczonego użytkowania [...]. Równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy przedmiotowego rozporządzenia, czy szerzej przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na marginesie sprawy, wobec powyższego wskazania, co do utraty mocy obowiązywania rozporządzenia Wojewody [...], Sąd stwierdza, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Zatem organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę miał w okresie jego obowiązywania podstawę do oceny dopuszczalności jej wydania przez pryzmat rozporządzenia nr 50 Wojewody [...], wydanego na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150). Mając na uwadze powyższą argumentację, uznając że sprawa musi być rozpoznana ponownie z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit, a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).