VII SA/Wa 1086/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...]willę i ogrodzenie od strony ulicy [...] wraz z gruntem pod budynkiem oraz gruntem pod ogrodzeniem, położne przy ulicy [...] nr [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytował treść art. 9 ust. 1 oraz art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, dalej: ustawa o ochronie zabytków), podkreślając, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisania zabytku do rejestru koniecznym jest wskazanie, jakie samoistne wartości zabytkowe (historyczna, artystyczna lub naukowa) posiada obiekt, aczkolwiek nie muszą one występować łącznie. Organ stwierdził, że willa z ogrodzeniem, położne przy ul. [...] w [...], zachowały się prawie w całości bez znaczących przekształceń. Zachowane podstawowe elementy wyrazu architektonicznego przesadzają o wyjątkowym charakterze tych obiektów oraz stanowią o ich zabytkowej wartości. Budynek willi zachował niezmieniony obrys planu, pierwotną bryłę i kompozycję elewacji. We wnętrzach czytelny jest oryginalny układ przestrzenny, a także zachowane są liczne elementy autentycznego wyposażenia i detalu wystroju wnętrz. Ogrodzenie posesji od strony ul. [...] jest w pełni autentyczne i dobrze koresponduje z charakterem zabudowy działki. Autentyzm substancji tych obiektów przesądza o ich wysokich walorach zabytkowych. Istniejąca wartość historyczna oraz artystyczna omawianego budynku willi z ogrodzeniem wyrażona jest poprzez walor reprezentatywny miejskiej zabudowy willowej z początku XX wieku, odwołującej się do rodzimego stylu dworkowego, co znajduje odzwierciedlenie w artykulacji architektonicznej bryły, kompozycji architektonicznej budynku oraz układzie kompozycyjnym jego elewacji. Ponadto zabytek ten dokumentuje sposób zabudowy obszaru pofortecznego tzw. [...] w rejonie obecnej ulicy [...]. Tym samym omawiane obiekty, wpisane do rejestru zabytków stanowią świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych i artystycznych. W ocenie organu drugiej instancji nie ulega wątpliwości, że budynek willi wraz z uzupełniającym je ogrodzeniem posesji od strony ul. [...] odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, literalnie je wypełniając, a jako taki, podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa. W toku postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków rozpatrywane były przesłanki, czy w zachowanej formie obiekty te posiadają wartości zabytkowe, co zostało dostatecznie udowodnione. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), bowiem organ pierwszej instancji doręczył decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. M. S. z pominięciem pełnomocnika, jednak wywołuje to taki skutek, że strona jest poinformowana o treści aktu administracyjnego, natomiast terminy procesowe do wykonywania przez nią czynności, w tym wnoszenia środków odwoławczych, należy liczyć od daty doręczenia pisma pełnomocnikowi. Pełnomocnik skarżącego skutecznie wniósł odwołanie, wobec czego pominięcie osoby pełnomocnika w rozdzielniku decyzji nie może mieć decydującego wpływu na jej uchylenie. Organ podkreślił, że wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, a w szczególności organy ochrony zabytków obu instancji zobowiązane są strzec dziedzictwa narodowego, wypełniając tym samym konstytucyjny obowiązek, zawarty w preambule oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ograniczenie prawa własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków, wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków, a zatem jest prawnie dopuszczalne. Organ powołał się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1993 r., sygn. akt IV SA 883/96 oraz z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 818/97. Fakt wpisania obiektów do rejestru zabytków powoduje dla właściciela ograniczenia w rozporządzaniu własnością w postaci konieczności m.in. zachowania zabytkowej willi i ogrodzenia oraz uzgadniania planowanych przy nich prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jednakże nie wyklucza użytkowania nieruchomości zgodnie z jej funkcją, nie wkracza także w zakres istoty prawa własności, prawa majątkowego czy prawa do dziedziczenia. W ocenie organu jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości dokonano oceny wartości zabytkowych willi oraz ogrodzenia. Kwestia wykazania interesu społecznego przemawiającego za wpisaniem obiektów zabytkowych do rejestru stanowi pochodną ustalenia, czy posiadają one wartość zabytkową. Przy stwierdzeniu, że obiekty posiadają te wartości ze wskazaniem, co za tym przemawia, interes społeczny należy rozumieć jako potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego danego obszaru (regionu) dla przyszłych pokoleń, w formie możliwie najbliższej koncepcji oryginalnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt. 1 ustawy o ochronie poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. na skutek błędnego przyjęcia, że nieruchomość spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej jako zabytek, a za wpisem nieruchomości do rejestru zabytków przemawia interes społeczny, przeważający nad słusznym interesem strony, 2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia, które rażąco narusza przysługujące skarżącemu uprawnienia właścicielskie i pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej wobec nieuwzględnienia szeroko rozumianego słusznego interesu skarżącego, 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie toku rozumowania organu przy dokonywaniu ustalenia, że zachowanie nieruchomości leży w interesie społecznym. W ocenie skarżącego willa i ogrodzenie wraz z gruntem pod nimi nie przedstawiają żadnych szczególnych cech i nieprzeciętnych wartości, które stanowią warunek konieczny wpisania obiektu do rejestru zabytków, a ustalenia organu, iż "willa z ogrodzeniem położona przy ul. [...] w [...], zachowały się prawie w całości bez znaczących przekształceń" są błędne, bowiem autentyczne ogrodzenie uległo całkowitemu zniszczeniu podczas II wojny światowej i w latach 50-tych XX wieku. Następnie zostało zastąpione typowym dla ówczesnych czasów betonowym murkiem z prostymi żelaznymi elementami. Zdaniem skarżącego, w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma wzmianki o autentyczności ogrodzenia, a jedyną zainteresowaną w jego wpisaniu do rejestru zabytków jest D. B., która zainicjowała postępowanie administracyjne aby uniemożliwić pozostałym współwłaścicielom dokonania zniesienia współwłasności nieruchomości przez jej fizyczny podział. Ponadto w ostatnich kilkunastu latach do pierwotnej bryły dobudowano zewnętrzne zejście do znajdującej się w budynku piwnicy i wykuto dodatkowe wejście do piwnicy, co w sposób znaczący naruszyło wcześniejszą substancję budynku. Skarżący stwierdził także, że organ nie wskazał, jakie wartości przypisał objętej decyzją nieruchomości. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2). Przed wydaniem decyzji organy administracyjne zebrały dokumentację dotyczącą nieruchomości, w tym dokumentację fotograficzną. Ustalono, że budynek powstał ok. 1912 r., znajduje się w zespole urbanistyczno-architektonicznym zwanym [...], wpisanym do rejestru zabytków miasta [...] pod numerem [...] i nie uległ zniszczeniom wojennym. W karcie ewidencyjnej zabytku, założonej w 2010 r., szczegółowo opisano stan zachowania poszczególnych elementów nieruchomości, z których wiele oceniono jako oryginalne (m.in. parkiet, drewniana balustrada, część drzwi i okien, osłony kaloryferów). Wskazano także, że zachował się czytelny pierwotny układ wnętrz i ciągów komunikacyjnych, zaś ogrodzenie, na pewno przedwojenne, być może pochodzi z lat 30. XX wieku, na co wskazywałaby jego forma – charakterystyczna i powtarzalna w kilku ogrodzeniach willi pochodzących właśnie z tego okresu. Nie jest zatem prawdą, iż "nie ma dostatecznych dowodów na to, że ogrodzenie ani grunt pod nim przedstawiają istotne wartości materialne czy niematerialne będące świadectwem minionej epoki" (str. 4 skargi, akapit 3 od góry). Z protokołu z wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r., wynika, że od strony ul. [...] zachowało się oryginale ogrodzenie z bramą wjazdową i furtką. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jest niezasadny. Organ pierwszej instancji, mający wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków, oraz organ drugiej instancji, wspierany w wykonywaniu swoich zadań przez Radę Ochrony Zabytków, zasadnie uznały willę i ogrodzenie od strony ulicy [...] wraz z gruntem pod budynkiem oraz gruntem pod ogrodzeniem, położne przy ulicy [...] nr [...] w [...], za obiekty zasługujące na wpisanie do rejestru zabytków. Organy w uzasadnieniach swoich decyzji wyczerpująco wyjaśniły i uzasadniły przyczyny dokonania wpisu nieruchomości i ogrodzenia do rejestru zabytków ze względu na ich wartość historyczną i artystyczną (decyzja z dnia [...] marca 2015 r., str. 3, 13. wiersz od dołu). Zdaniem Sądu zgromadzone w przedmiotowej sprawie materiały dokumentacyjne pozwoliły organowi konserwatorskiemu ocenić, czy willa i ogrodzenie posiadają walory zabytkowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z ustaleń organu wynika, że fragment ogrodzenia od strony ul. [...] jest oryginalny, zaś willa zachowała się bez znaczących przekształceń. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano cyt. "omawiane obiekty, wpisane do rejestru zabytków stanowią świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna". Organ podkreślił także konstytucyjny obowiązek strzeżenia dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji). Podkreślić należy także, że w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Istnienie interesu społecznego w ochronie zabytków wywodzić można więc wprost z ustawy zasadniczej. Organ wyjaśnił, w jaki sposób wykazuje się interes społeczny, na str. 5 zaskarżonej decyzji. Zakwalifikowanie willi i ogrodzenia jako zabytku, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest "wysoce wątpliwe i sporne". Wartość historyczną i artystyczną dokumentuje zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, z którym skarżący polemizuje, nie przedstawiając jednak żadnych dowodów przeciwnych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Organy były zatem obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie obciąża kosztami utrzymania zabytków wyłącznie ich właścicieli. Między innymi w rozdziale VII tej ustawy uregulowano możliwości otrzymania przez właściciela z budżetu państwa dotacji na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11). Organ odniósł się i do tej kwestii – na str. 4 decyzji. Ingerencja organów w prawo własności skarżącego nie jest zatem dowolna, a znajduje pełne oparcie w przepisach prawa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., które Sąd winien brać pod uwagę z urzędu. Została ona wydana po zgromadzeniu i dokonaniu oceny materiału dowodowego, zaś uzasadnienie jest skonstruowane w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).