VII SA/Wa 1087/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. sprawy ze skargi "S." Sp. Akcyjna w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "S." Sp. Akcyjna w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 104 § 1, art. 156 § 1, art. 157§ 1 i 2, art. 158 § 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r., Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w związku z wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla inwestora "S." Sp. z o.o. w K., pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: budynek mieszkalny dwurodzinny, wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, gazową, przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym oraz wjazdem i dojazdem działki nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...] K. przy ul.[...], stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została dla: "S." Sp. z o.o. w K., czyli dla innego podmiotu niż podmiot legitymujący się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zwanej dalej decyzją o WZiZT. W dniu 30 kwietnia 1999 r. została wydana dla Państwa M. i K. D. decyzja o WZiZT znak:[...], dotycząca inwestycji pn: dom mieszkalny dwurodzinny z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...]. Decyzja ta w dniu [...]uzyskała prolongatę ważności do 31 grudnia 2003 r. Następnie na wniosek Państwa M. i K. D. zmieniono ww. decyzję w zakresie terminu, kolejny raz przedłużając jej ważność do 31 grudnia 2004 r. Organ stwierdził, że niezgodność podmiotów decyzji pozwolenia na budowę z [...], znak: [...] i decyzji o WZiZT nr [...] z [...] znak:[...], powoduje, że inwestor (który uzyskał pozwolenie na budowę) nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem naruszony został art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który warunkuje wydanie decyzji pozwolenia na budowę "... wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu...". Z tego względu, organ stwierdził, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dla "S." Sp. z o.o. z siedzibą w K. ul. [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Organ dodał, że pozwolenie na budowę wjazdu wykraczało poza zakres powoływanej decyzji o WZiZT dotyczyło bowiem działki nr[...], która nie została objęta ustaleniami warunków zabudowy i zagospodarowani terenu a zatem udzielenie pozwolenia na wykonanie wjazdu po terenie działki nr [...] nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy wydanej na ten cel. Organ stwierdził także, że pozwolenie na budowę udzielone zostało dla inwestora: "S." Sp. z o.o., jednak w aktach sprawy brak jest oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością tj. działką nr [...] oraz nr [...] na cele budowlane. Złożone zaś do akt wraz z wnioskiem z [...] oświadczenie dotyczące działki nr [...] obręb [...] podpisane zostało przez pełnomocnika inwestora, nie zostało natomiast dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością tj. działką nr [...] obręb [...] K. na cele budowlane tj. budowę wjazdu, oraz budowę infrastruktury przebiegającej w tej działce tj. gazu, wodociągu i kanalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "S." SA. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności : 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w tym przepisie, 2) art. 7 , art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak uwzględnienia, że inwestor S. Sp. z o.o. była właścicielem działki nr [...] oraz legitymowała się zgodą właściciela działki nr [...] na wejście w teren, jak również z naruszeniem słusznych interesów zarówno strony jak i społecznego, 3) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez: całkowity brak oznaczenia w decyzji stron, brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zarówno faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niejasne wskazanie jakie naruszenie prawa w związku z wydaniem decyzji z dnia [...], znak [...], Wojewoda [...] uznał za rażące, a tym samym przesądzające o nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania "S." S.A., od ww. decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016)), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu podmiotowi, który złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwolenie zaś na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot, powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadąjącego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej zaś sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dnia [...] znak: [...], nr [...], stanowiąca załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, została wydana dla Państwa M. i K. D. Stosownie zaś do art. 63 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której została ona wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jedynie oświadczenie Pani M. D., w którym w imieniu swoim oraz męża wyraziła ona zgodę na "przepisanie decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Spółki pod firmą "S." Sp. z o.o. z siedzibą w K. Powyższe oświadczenie nie rodzi jednak skutku prawnego w postaci zmiany adresata decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyjaśnił, iż jak wynika z akt sprawy inwestor dysponował prawem do działki nr [...] obręb [...] na mocy aktu notarialnego rep. [...] przenoszącego własność ww. działki na rzecz Spółki pod firmą "S."., a także zgodą na wejście na działkę nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta K. pismem z dnia [...] znak:[...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "S." Spółka Akcyjna w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, m.in.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...], znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w tym przepisie, 2) art. 7 , art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, 3) przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności całkowity brak odniesienia się w niej do zarzutów wskazanych w odwołaniu strony skarżącej z dnia 17.07.2007 roku, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła, że poprzednicy prawni Inwestora - Spółki S. Sp. z o.o., od którego Inwestor nabył przedmiotową nieruchomość, legitymowali się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwiała realizację na terenie działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w K. inwestycji, która następnie została faktycznie zrealizowana przez Inwestora. Okoliczności, że nowy Inwestor — nabywca nieruchomości - nie wystąpił o wydanie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy a składając wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę posłużył się decyzją wydaną na rzecz swoich poprzedników prawnych i takie pozwolenie uzyskał nie może z pewnością zostać uznane za rażące naruszenie prawa, powodujące konieczność całkowitej eliminacji decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu i skutkujące unicestwieniem wszystkich zarówno prawnych jak i faktycznych skutków wywołanych przez tę decyzję. Skarżąca zaznaczyła, że z treści przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji nie wynikało w sposób jednoznaczny (literalny) aby przesłanką wydania tej decyzji była tożsamość podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę z podmiotem, na którego rzecz została wydana decyzja o warunkach zabudowy (bądź dawna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Ponadto wskazano, że dla stwierdzenia nieważności decyzji nie jest wystarczające uznanie, że wydana ona została z naruszeniem prawa, ale że to naruszenie miało charakter rażący. Zdaniem skarżącej, skoro w decyzji WZiZT, wydanej na rzecz poprzednich właścicieli przedmiotowego terenu, orzeczono o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to pomimo zmiany osoby właściciela (który na mocy postanowień umowy oraz oświadczenia o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji WZiZT na następcę prawnego, wstąpił w ogół praw i obowiązków związanych z nabywaną nieruchomością) podstawa do zrealizowania przedmiotowej inwestycji w planowanym kształcie istniała nadal. Brak zmiany inwestora spowodowałaby przecież realizację na tym samym terenie tej samej inwestycji, a więc zmiana jedynie podmiotu wykonującego inwestycję nie miała żadnego znaczenia dla skutków zagospodarowania i ładu przestrzennego przedmiotowej nieruchomości. Decyzji WZIZT, przesądza jedynie o zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i miała stwierdzać jedynie możliwość realizacji konkretnej inwestycji na ściśle określonej działce. Decyzja ta nie zawierała uprawnień ściśle zindywidualizowanych, związana była natomiast z określoną nieruchomością. Skarżący dodatkowo wskazał, że organy nie wzięły zupełnie pod uwagę podnoszonych w odwołaniu okoliczności, iż decyzja, której organy te stwierdziły nieważność, została kilkakrotnie zmieniana oraz w związku ze zmianą właściciela przeniesiona na inny podmiot a mianowicie na Spółkę pod firmą S. Developer Sp. z o.o. , która następnie zmieniała firmę na A. Developer Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż organy niewłaściwie zastosowały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że warunkiem wydania pozwolenie na budowę jest złożenie przez inwestora wniosku o pozwolenie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis wymaga więc, aby wniosek złożył inwestor, zawiera też wymaganie, aby przedłożona została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (przed 11.07.2003 r. - zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak podniósł autor skargi, z treści przytoczonego przepisu nie wynika wprost, że ma być to decyzja wydana na imię inwestora. O tym, że tak należy ten przepis rozumieć przesądziła interpretacja wynikająca z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 1.04.99 sygn. akt ), które przyjmowało jako podstawę takiego rozumienia przepisu to, że w art. 40 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wypowiedział się co do możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę, takiej zaś regulacji zabrakło w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie natomiast organ zauważył, że w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (do którego odwołuje się art. 32), z art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego nawiązuje obecna treść art. 32 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że obecnie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe za zgodą podmiotu przejmującego uprawnienia. Instytucja przeniesienia decyzji, zarówno ta, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego jak i ta, o której mowa w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma do spełnienia określoną rolę w procesie inwestycyjnym. Racją prawną przeniesienia decyzji jest to, że prawa i obowiązki (warunki) wynikające z takiej "przenoszonej" decyzji przechodzą na inny podmiot, stanowiąc dla tego podmiotu zindywidualizowaną podstawę prawną do dalszych ( lub trwających) działań inwestycyjnych. W przypadku opisanym w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkiem skuteczności przeniesienia decyzji jest również złożenie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, warunku takiego nie zawiera zaś art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zależy od prawa do nieruchomości objętej wnioskiem. O decyzję taką może zatem wystąpić wielu wnioskodawców (art. 63 ust. 1 cyt. ustawy), lecz zrealizować ją może tylko osoba, która uzyska pozwolenie na budowę, wykazując się równocześnie prawem do nieruchomości. Pozostałe zaś decyzje wydane innym wnioskodawcom ulegają wygaszeniu (art. 65 cyt ustawy). Identyczne zasady wynikały z poprzedniej regulacji (art. 46 i 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak wynika z powyższych regulacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która może być wydana każdemu wnioskodawcy, pełni w obrocie prawnym inną funkcję niż pozwolenie na budowę, które może być wydane tylko temu podmiotowi, który legitymuje się prawem do gruntu. Istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym było dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast istotą decyzji wydawanej w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest stwierdzenie niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tworzącymi (jak trafnie to ujął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06) generalny porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż wskazująca jako adresata konkretnego wnioskodawcę, dotyczy (jak i wcześniej dotyczyła) nie tyle uprawnień tego wnioskodawcy, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego, które przedstawione było we wniosku, przesądzając jedynie o rodzaju przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd. obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany. (Por. ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego) Zważyć też trzeba, że proces inwestycyjny jest ściśle związany z prawem własności nieruchomości, na której proces ten ma być wykonywany, a stosowane w poszczególnych stadiach tego procesu przepisy i decyzje odnoszą się w istocie do korzystania z przedmiotu prawa własności - nieruchomości podlegającej zabudowie, uprawnienia zaś wynikające z tych decyzji przysługują temu podmiotowi, który prawem do gruntu będzie dysponował w ostatniej fazie wieloczłonowego najczęściej procesu inwestycyjnego. Chronione konstytucyjnie prawo własności jest zasadniczo prawem cywilnym, które może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustawy. Ograniczenia, które przewidują różne gałęzie prawa publicznego, stosowane m.in. w decyzjach administracyjnych, nie mogą naruszać istoty tego prawa, dlatego też ze szczególną uwagą muszą być stosowane przez organy administracji przepisy stanowiące podstawę takich ograniczeń. Tym bardziej, gdy dochodzi już do ustalenia zakresu wykorzystania prawa własności przez wydanie pozwolenia na budowę, zniesienie tak nabytego prawa przez stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powinno znajdować jednoznaczne podstawy i być szczegółowo uzasadnione. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości takich decyzji, wykorzystanie zaś podstawy prawnej opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jaką jest rażące naruszenie prawa wymaga wykazania jednoznacznego naruszenia przepisu prawa, a nadto wykazania kwalifikowanej postaci takiego naruszenia, tj. rażącego naruszenia prawa. Przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy oczywiste, nie podlegające żadnej wątpliwości wadliwe zastosowanie normy prawnej, gdy skutki takiego zastosowania nie dają się pogodzić z porządkiem prawnym. Przenosząc powyższe rozumowanie na materię sprawy kontrolowanej przez Sąd, stwierdzić trzeba, że dokonując oceny naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego organ nie rozważył, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej czy naruszenie to mogło mieć postać rażącą, w sytuacji, gdy inwestor przedstawił organowi architektoniczno-budowlanemu ważną w dacie złożenia wniosku decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymaga wymieniony przepis. O jego rażącym naruszeniu, w warunkach, gdy decyzja ta wydana została na imię innej osoby, można by mówić jedynie wówczas, gdyby w treści tego przepisu umieszczone było zastrzeżenie, że chodzi o taką decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest ten sam podmiot, który występuje o pozwolenie na budowę. Takiego zastrzeżenia w omawianym przepisie jednak nie ma, inwestor zaś przedstawił wymaganą przez przepis decyzję. Jak już wspomniano wcześniej takie rozumienie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, które przyjął organ stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę wynika z interpretacji wymienionego przepisu, a nie wprost z jego treści. Dlatego też nawet gdyby przyjąć, iż załączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej innej osobie niż wnioskujący o pozwolenie, narusza prawo, to należałoby, w celu wykazania rażącego naruszenia prawa, wywieść jakie to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia porządku prawnego skutki wywołuje taki stan rzeczy, szczególnie gdy decyzja taka nie narusza żadnego innego przepisu, a jej adresat wyraża zgodę na realizację tej decyzji przez osobę nabywającą od niej nieruchomość. Powyższe stanowisko czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do innych zarzutów skargi, poglądy zaś wyżej przedstawione przez Sąd, organy rozpoznające sprawę zastosują przy ponownym jej rozstrzyganiu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.