VII SA/Wa 1088/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. znak: , [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz, 1071 z późn. zm.), zwanego dalej K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez W. K. i K. K. od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30.11.2010 r., znak: [...], który działając w oparciu o art. 238 K.p.a. , zawiadomił W. K. i K. K. o sposobie załatwienia ich pisma z dnia 22.09.2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje postanowienie wskazał, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadamiające Skarżących, że ich skarga dotycząca wykonywania w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] samowolnie robót budowlanych oraz zawierająca żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej jest bezzasadna nie jest decyzją administracyjną. W powyższym piśmie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił Skarżących, że ich skarga dotycząca wykonywania w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] robót budowlanych polegających na budowie zjazdu do stacji paliw zlokalizowanej na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie dodatkowego pasa jezdni, zawierająca żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej jest bezzasadna, ponieważ organ przeprowadził odrębne postępowanie wyjaśniające, zarejestrowane pod znakiem: [...]. W dniu 20 października 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając przez umocowanych przedstawicieli, dokonał czynności kontrolnych w terenie dot. robót budowlanych prowadzonych w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] na ul. [...] w [...] na odcinku [...], tj. na wysokości stacji paliw zlokalizowanej na działkach nr ewid. gr. [...]w [...], w trakcie których nie potwierdziły się w stanie faktycznym stwierdzenia zawarte w skardze z dnia 22 września 2010 r., o wykonywaniu w pasie drogi wojewódzkiej Nr [...] w [...] na ul. [...] jakichkolwiek robót budowlanych związanych z budową zjazdu do stacji paliw zlokalizowanej na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie dodatkowego pasa jezdni. Organ wyjaśnił również,że nie znalazł w powyższej sprawie interesu prawnego Skarżacych, w związku z tym nie uznał ich za strony postępowania. Organ wskazał, że dokonując kwalifikacji żądania uwzględnił treść art. 28, 61 i 234 K.p.a. i doszedł do przekonania, że żądanie pochodzi od osób nie posiadających interesu prawnego w danej sprawie to do takiego wystąpienia zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 233 k.p.a. W. i K. K. wnieśli skargę do Sądu domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] celowo poinformował ich pismem z dnia 30.11 .2010r., znak [...],po to abyśmy się nie mogli odwołać od jakiejkolwiek decyzji lub postanowienia. Podtrzymali swoje stanowisko iż wskazane przez nich roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w przypadku, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 powołanej ustawy). Przedmiotem dokonywanej kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. , które postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zaskarżone do Sądu postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma zatem charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów odwołania musi w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności - por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80). W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania , a więc oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. Sąd będąc związany przedmiotem zaskarżenia nie mógł zatem badać zasadności zarzutów dotyczących robót budowlanych prowadzonych w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] na ul. [...] w [...]. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 Kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - tj. przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. W tym miejscu należy zauważyć, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji". Z akt sprawy wynika jednak, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kierując pismo z dnia 30.11.2010 r., znak: [...], do W. K. i K. K. działał w oparciu o art. 238 K.p.a. , Organ zawiadomił o sposobie załatwienia ich pisma z dnia 22.09.2010r. wskazując, że nie posiadają interesu prawnego w sprawie przez nich podniesionej i dlatego zastosował tryb przewidziany w art. 233 k.p.a. W ocenie Sądu wyżej wymienione pismo organu nie rozstrzyga o przedmiocie sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odpowiedzią organu na wystąpienie Skarżacych żądających sprawdzenia przez organ realizacji ewentualnej samowoli budowlanej nie mającej charakteru rozstrzygnięcia. Sąd zauważa, że zaskarżone pismo [...] WINB z dnia 30.11.2010r., znak: [...], stanowi odpowiedź organu, o której mowa w art. 231 k.p.a. Zatem nie może być uznane za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był w pełni uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ponieważ kwestionowana czynność organu administracji (odpowiedź na pismo) nie jest w decyzją (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 596). Nadmienić również należy, że zgodnie z przepisami prawa, organ administracji publicznej do którego wpływa pismo zobligowany jest dokonać jego kwalifikacji ze względu na treść, uwzględniającej osoby je wnoszące, oraz sprawę, której dotyczy. Powyższej kwalifikacji dokonuje się zważając na treść art. 28, 61 i 234 K.p.a. a zatem z uwzględnieniem czy pismo pochodzi od strony, czy wszczyna ono postępowanie administracyjne, czy też stanowi pismo procesowe podlegające rozpatrzeniu w toku już prowadzonego postępowania, czy też stanowi skargę podlegającą załatwieniu w trybie przepisów zawartych w dziale VIII Kpa. Zatem zadaniem organu po otrzymaniu pisma, jest zbadanie czy spełnia ono wymogi formalne oraz czego dotyczy i od kogo pochodzi, bowiem ustalenie powyższego determinuje dalsze działania. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wniosek w każdej sprawie administracyjnej stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a., może pochodzić wyłącznie od strony. Jeżeli więc osoba trzecia domaga się dokonania czynności urzędowej, organ nadzoru obowiązany jest każdorazowo ustalić, czy ma ona w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym - czy jest legitymowana jako strona w tym postępowaniu. Gdy żądanie takie pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie, do takiego wystąpienia zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 233 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.