VII SA/Wa 1089/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. i T. C. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku restauracji - kat. XVII oraz budowę pawilonu handlowego spożywczo-przemysłowego - kat. XVII z parkingiem, boksem na wózki, słupem reklamowym na działkach nr ewid. [...] i [...] w K. przy ul. [...] wraz z przyłączem energetycznym kablowym nn, przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej do szczelnego szamba lokalnego oraz przyłączem gazowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył Wójt Gminy K., opierając swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku podniesiono, iż w stosunku do budowy parkingu na nieruchomości nr ewid. [...] stanowiącej pas drogowy drogi gminnej, jaką jest ulica [...], wnioskodawcy nie uzyskali właściwego zezwolenia zarządcy tej drogi, czyli Wójta Gminy K., natomiast zgodnie z art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w formie decyzji administracyjnej. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak decyzji zarządcy drogi na dysponowanie przez inwestora nieruchomością nr [...] na cele budowlane. Zarzucono również, iż inwestor nie przedłożył organowi zatwierdzającemu projekt budowlany i udzielającemu pozwolenia na budowę informacji, na temat posiadanej ilości miejsc parkingowych przy wznoszonym budynku, a od ilości tych miejsc uzależniona jest powierzchnia wznoszonego lokalu użytkowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy K., stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2005 r. znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a stosownie do art. 35 ust. 2 i 3, sprawdzeniu podlega również kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń. W ocenie organu, projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na zlokalizowanie części miejsc parkingowych poza granicami działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Ponadto organ stwierdził, że akta sprawy nie zawierają stosownych decyzji administracyjnych, pozwalających na wykorzystanie pasa drogowego ul. [...] w sposób przedstawiony w projekcie (miejsca postojowe zlokalizowane na działkach inwestora znajdują się w terenie trasy komunikacyjnej [...] - droga powiatowa klasy [...] ul. [...], jak również trasa zaproponowanego podłączenia gazowego będzie przebiegać pod ul. [...], a więc w obrębie pasa drogowego). Organ zauważył także, iż w decyzji pominięto wskazane we wniosku inwestorów szambo oraz dodatkowo wymieniono działkę nr [...] (numer przedmiotowej działki sprostowano postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r, określając w/w działkę jako nr [...]), na której zostało zaprojektowane przyłącze gazowe, nie wskazaną we wniosku, ani w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. i W. C. W ocenie odwołujących się, zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje jednoznacznie, iż miejsca parkingowe mają zostać wydzielone bezpośrednio na nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja. Ponadto wskazali, iż nie jest zasadne stanowisko organu, jakoby w aktach sprawy brak było stosownej decyzji na wykorzystywanie pasa drogowego ul. [...] w sposób przedstawiony w projekcie, w szczególności przez zlokalizowanie w jego obrębie miejsc postojowych, gdyż na stronie [...] projektu budowlanego znajduje się adnotacja w przedmiocie pozytywnego uzgodnienia inwestycji w tym zakresie. Odwołujący się podnieśli również, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wójt Gminy K. wydał zezwolenie na przejście przyłączem gazowym pod drogą gminną ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Nie zgodzili się także ze stanowiskiem organu, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę pominięto wbrew wnioskowi inwestorów szambo i z tego względu decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - zauważyli, że załącznikiem do tej decyzji była mapa, na której szczegółowo zaznaczono kanalizację sanitarną wraz z odpowietrzeniem szamba oraz wskazanym szambem. Wskazali również, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wymienia działki nr [...]. Odwołujący się poinformowali, iż wybudowali już budynek w oparciu o przedmiotową decyzję oraz uzyskali pozwolenie na jego użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. i W. C., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2005 r., znak [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w K. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], gdyż nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez organ pierwszej instancji, iż miejsca parkingowe należało zaprojektować na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym - z treści § 23 uchwały taki obowiązek nie wynika. Plan określa jedynie liczbę miejsc parkingowych niezbędnych do zaspokojenia potrzeb wynikających ze sposobu użytkowania obiektu i nie wprowadza zakazu ich umiejscowienia na nieruchomości sąsiedniej. W odniesieniu do kwestii uzyskania przez inwestorów zgody na wykorzystanie gminnych miejsc parkingowych usytuowanych w pasie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r., wyrażające w tym zakresie zgodę, nie ma formy decyzji administracyjnej, lecz wobec jednoznacznego wyrażenia zgody brak ten nie może być uznany jako rażące naruszenie prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się także z zarzutem organu wojewódzkiego, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę pominięto bez zgody inwestorów szambo, ponieważ jest ono wymienione w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto jest naniesione na projekt zagospodarowania działki, zatwierdzony tą decyzją. W ocenie organu odwoławczego, decyzja badana w trybie nadzorczym jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi, a ponadto inwestor dołączył do wniosku wszystkie niezbędne dokumenty oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co obligowało organ do udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina K., reprezentowana przez Wójta Gminy K. Skarżący zwrócił się o uchylenie kwestionowanej decyzji, zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy uchybił ww. przepisom prawa materialnego i procesowego. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż: * projekt zagospodarowania działki, na której usytuowany jest pawilon handlowy, jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, * decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, * inwestor dołączył do wniosku wszystkie niezbędne dokumenty oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, * zgoda na korzystanie z gminnych miejsc parkingowych w pasie drogowym nie musi mieć formy decyzji administracyjnej. Skarżący podniósł, że z przepisów art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 1985 r. o drogach publicznych wynika obowiązek uzyskania przez inwestora zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż wnoszący ją Wójt Gminy K. nie miał legitymacji do jej wniesienia. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Kontrolowana decyzja, odmawiająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę pawilonu handlowego spożywczo-przemysłowego, zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na odmowę stwierdzenia nieważności wniósł Wójt w imieniu Gminy K. z tego powodu, iż wnioskodawcy nie uzyskali zezwolenia zarządcy tej drogi, czyli Wójta Gminy K. w formie decyzji administracyjnej Skarżący zarówno w postępowaniu sądowym, jak i wcześniej w postępowaniu administracyjnym nie wykazał interesu prawnego, uzasadniającego udział organu gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86). Uwzględnienie skargi możliwe jest zatem wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi, wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego, istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. 1 Ocena interesu prawnego podmiotu skarżącego decyzję administracyjną odnosi się zawsze do sfery praw lub obowiązków, które na podstawie przepisu prawa materialnego, ustalono w odniesieniu do tego podmiotu w decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej, któremu ustawa przypisuje kompetencje administracyjne, w tym przypadku wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego, nie ustala w tej decyzji żadnych własnych praw ani obowiązków, gdyż to nie on jest podmiotem takiej decyzji. Jeżeli w takiej sprawie organ administracji publicznej wydaje decyzję, w której dysponuje również własnymi prawami majątkowymi, oznacza to, że ustawodawca powierzył mu dysponowanie tymi prawami w formach wynikających z prawa publicznego, a nie cywilnego. Inaczej mówiąc, dysponowanie przez organ gminy prawem majątkowym odbywa się na gruncie i w formach właściwych dla postępowania administracyjnego i tylko w takich granicach, przez zgodne z prawem prowadzenie postępowania może on realizować interes publiczny jednostki samorządu terytorialnego. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Wyłączenie to dotyczy możliwości kwestionowania takiej decyzji nie tylko w postępowaniu instancyjnym, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych, jak również we wszystkich innych postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem miałaby być taka decyzja. Jeżeli w postępowaniu budowlanym organ jednostki samorządu terytorialnego współuczestniczy przez wydanie aktów administracyjnych, to nie ma następnie legitymacji do kwestionowania pozwolenia na budowę ani w postępowaniu instancyjnym, ani w postępowaniu nadzwyczajnym. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03), gmina, a więc i jej organy, nie mogą być stroną ww. postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., jednocześnie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy K., a organy obu instancji doręczały skarżącej gminie wydane rozstrzygnięcia. Należy jednak podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie i literaturze, iż nie można odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli został on uznany za stronę w postępowaniu przed organem. Wylegitymowanie się przez skarżącego istnieniem decyzji administracyjnej, którą mu doręczono, jest wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi. Jednakże w toku rozpoznania skargi podstawowym zadaniem Sądu jest zbadanie czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Skarga pochodząca od osoby, którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako niedopuszczalna, gdyż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że Wójt Gminy K. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę ze względu na brak interesu prawnego w złożeniu takiego wniosku, Sąd zaś oceniając powyższą okoliczność, doszedł do wniosku, że organ administracji nie posiadał materialnej legitymacji do złożenia skargi. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić.