VII SA/Wa 109/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 109/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w części dotyczącej działki nr [...] obr.W. - ul S. [...] w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...].09.2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę magistrali cieplnej zachodniej od osiedla P. do ulicy M., zadanie III od komory [...] do komory [...] w P., w części działki nr [...], obr. W. - ul S. [...] w P. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła D. [...] S.A. Po rozpoznaniu tego wniosku - decyzją z dnia [...].11. 2006r. GINB utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].09.2006r. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie VII SA/Wa 179/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...].09.2006r. W powyższym wyroku Sąd zobowiązał GINB do ustalenia daty zezwolenia na zajęcie nieruchomości, daty wydania pozwolenia na budowę oraz daty faktycznego rozpoczęcia inwestycji. Jednocześnie Sąd wskazał, że brak daty orzeczenia administracyjnego w sytuacji, gdy takie orzeczenie wprowadzone zostało do obrotu prawnego jest niewątpliwym uchybieniem art. 107 §1 Kpa, jednak naruszenia tego nie można uznać za rażące. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku J. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...] GINB, związany w/w orzeczeniem WSA z dnia 20.04.2007r., wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 1 156 § 1 Kpa. Samo zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany, rażący charakter. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas gdy decyzja nim dotknięta w sposób oczywisty narusza przepisy prawa. Odnosząc się do zaleceń Sądu wskazać trzeba, że w wyniku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego, co prawda nie udało ustalić daty wydania decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...], to ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że musiała ona zostać wydana pomiędzy 4.01.1978r. (data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę), a [...]. 02. 1978r. (data odpisu przedmiotowej decyzji). Nie można również ustalić jednoznacznie daty rozpoczęcia robót budowlanych. Z pozyskanych akt sprawy wynika jedynie, że rozpoczęto je najwcześniej w drugiej połowie kwietnia 1978r, a więc po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05.1978r. udzielono inwestorowi zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości na założenie magistrali cieplnej zachodniej Os. P. - ul. M. W tej sytuacji organ wskazał, że co prawda z zachowanych akt sprawy wynika, że w chwili udzielenia pozwolenia na budowę w/w obiektu, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 29 ust 5 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1974, nr 38, poz. 229 z późn. zm.) to jednak zauważyć należy, że decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...].05 1978r, znak [...], uzyskał zezwolenie na założenie magistrali cieplnej zachodniej. A zatem jakkolwiek badana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, to nie może to stanowić o rażącym naruszeniu prawa, którego skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządności. Uzyskanie przez inwestora w/w zezwolenia na założenie magistrali cieplnej Os. P. — ul. M., dopiero po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywołało negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. W związku z powyższym nie można uznać, że kwestionowana decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...]; w części dotyczącej działki nr [...] w P., jest obarczona wadą z art. 156§1 pkt. 2 lub inną wymienioną w tym przepisie. J. J. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2009r. J. J. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że mimo czterokrotnego stwierdzenia faktu nie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili wydania w/w decyzji organ jej nie uchylił. Zarzucił także, że organ nie wyjaśnił, jakie skutki społeczno- gospodarcze przemawiają przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że okoliczności sprawy wskazują na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji WZRMiOW. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym granicami i wnioskami skargi. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym, które stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 §1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. Trafne są uwagi organu administracji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Stanowisko takie reprezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (WARN 70A95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Jednocześnie przypomnieć należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20.04.2007r. w sprawie VII SA/Wa 179/07 uchylił kontrolowane wówczas decyzje. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd zawarł ocenę, że brak daty orzeczenia administracyjnego w sytuacji, gdy takie orzeczenie wprowadzone zostało do obrotu prawnego jest niewątpliwym uchybieniem art. 107 §1 Kpa, które jednak nie ma charakteru rażącego. Dodatkowo Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia, w jakiej dacie udzielono zezwolenia na zajęcie nieruchomości, daty wydania pozwolenia na budowę oraz daty faktycznego rozpoczęcia inwestycji Zgodnie z treścią art. 153 w/w ustawy P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Badając ponownie sprawę organ, stosując się do wskazań zawartych w w/w wyroku, uzupełnił postępowanie wyjaśniające. Wprawdzie nie udało się, pomimo przedsięwzięcia wszelkich środków, ustalić ponad wszelką wątpliwość daty wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji ani też rozpoczęcia robót budowlanych jednakże poczynione ustalenia należy uznać za wystarczające do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja, którą udzielono pozwolenia na budowę magistrali cieplnej zachodniej w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. Skoro bowiem w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie dysponował prawem do dysponowania działką nr [...] nie ulega wątpliwości, że ustalenia organu w w/w zakresie są prawidłowe. Natomiast kwestią sporną pozostaje czy tego rodzaju naruszenie w okolicznościach niniejszej sprawy ma charakter rażący. Zgodnie bowiem z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem, o tym czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25.09.2007r. II OSK 111/06). Organ kontrolując w postępowaniu nieważnościowym decyzję Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich uznał, że wobec uzyskania w późniejszym terminie, ale jeszcze przed rozpoczęciem inwestycji na nieruchomości objętej wnioskiem prawa do dysponowania działką nr [...] naruszenie prawa nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. O ile - co do zasady - Sąd podziela w/w pogląd o tyle stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy został on wyrażony co najmniej przedwcześnie. I tak wskazać należy, że decyzją z dnia [...] marca 2005r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej z budynkiem garażowym na nieruchomości położonej w P. przy ul. S. [...], na działce nr [...]. Jednocześnie w pkt. VI .4 tej decyzji organ zawarł zastrzeżenie, że "w przypadku wystąpienia kolizji istniejących sieci na działce z lokalizacją planowanego obiektu inwestor zobowiązany jest przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę wystąpić do poszczególnych gestorów sieci z wnioskiem o określenie warunków usunięcia powstałej kolizji". W aktach administracyjnych znajduje się także mapa sporządzona dnia 21 sierpnia 2003r., na której naniesiono strefę ochronną magistrali ciepłowniczej oraz obszar wyłączony z zabudowy w odniesieniu do działki nr ew. [...]. Powyższe wskazywałoby, że w wyniku realizacji inwestycji niemal cała przedmiotowa działka straciła swój dotychczasowy, budowlany charakter. Okoliczność ta niewątpliwie nie pozostaje bez wpływu na ocenę skutków społeczno gospodarczych jakie wywołała decyzja zezwalająca na budowę. Nie może przy tym ujść uwadze, że z korespondencji pomiędzy ówczesną właścicielką działki nr [...] P. J. -a inwestorem Zakładem Inwestycji Komunalnych (pismo z dnia 12 maja 1978r.k.8) wynika że "trasa magistrali cieplnej wzdłuż całej ulicy P. przebiega w wyznaczonym przez Biuro Planowania Przestrzennego pasie dla uzbrojenia podziemnego. Tak więc trasa magistrali nie koliduje z przyszłościową zabudową tego terenu" Dodatkowo nie może ujść uwadze, że decyzja zezwalająca na budowę nie została doręczona ówczesnej właścicielce nieruchomości. Wprawdzie okoliczność ta sama w sobie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu badającego sprawę z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych (stanowić ona może przesłankę wznowieniową) jednakże organ winien wziąć ją pod uwagę oceniając skutki społeczno gospodarcze decyzji. Należy, bowiem wskazać, że o skutkach decyzji właściciele nieruchomości dowiedzieli się de facto w znacznie późniejszym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - a to art. 7, 77§1, 107§3 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę winien wyjaśnić czy w wyniku realizacji inwestycji działka nr [...] utraciła swój dotychczasowy, budowlany charakter. Potwierdzenie tej okoliczności musi prowadzić do oceny, że skutki społeczno - gospodarcze, jakie wywołała decyzja udzielająca pozwolenia na budowę są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządnego państwa. Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c, art. 135 P.p.s.a. oraz art. 152 Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.