VII SA/Wa 109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [....] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podst. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. M. i A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], odmawiającym wznowienia na wniosek I. M., M. T., H. D., R. W., J. K., P. M., M. C., A. E., M. I., A. A., E. A., B. M., L. K., W. Ś., A. B., M. O., E. C., na podst. art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [....], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na budowę pn. Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] z mostem drogowym przez [....] w [....] – budowa mostu drogowego wraz z dojazdami łączącymi drogę krajową nr [...] z drogą krajową nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]. Uzasadniając postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił że wnioskodawcy jako przesłankę uzasadniającą żądanie wznowienia postępowania wskazali art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rozpoznając złożony wniosek uznał na podstawie akt sprawy, że I. M. jest właścicielem działek nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Położona bliżej omawianej inwestycji działka nr [...] znajduje się w odległości 11 m od projektowanej krawędzi jezdni na skrzyżowaniu ul. [....] z [...]. Zdaniem organu administracyjnego nie ma przepisów prawa materialnego, które w związku przedmiotową inwestycją, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działek I. M.. W szczególności nie stanowi takiego przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) zgodnie z którym obiekty budowlane nie mogą być sytuowane na terenie zabudowanym w odległości mniejszej niż 10 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Przymiotu strony w postępowaniu nie posiadają również M. T. (właściciel działki nr [...]), R. W. (właściciel działek nr [...] oraz [...]), M. I. (właścicielka działek nr [...], [...], [...]), E. A. (właścicielka działki nr [...]), L. K. (właściciel działki nr [...]), W. Ś. (właściciel działki nr [...]), A. B. (właściciel działki nr [...]), E. C. (właścicielka działki nr [...]). Nieruchomości stanowiące własność tych osób, położone przy ulicy [...] w [...], znajdują się w odległości powyżej 17 m od projektowanej krawędzi jezdni na skrzyżowaniu ulicy [...] z [...]. Także pozostali wnioskodawcy tj. H. D., A. A., J. K., P. M., M. C., A. E., B. M. i M. O. nie posiadają przymiotu strony, w związku z czym nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących I. M. i A. B.o zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowanego wyjaśnił, że ustanowienie w decyzji Wojewoda [...] z dnia [....] sierpnia 2007 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, warunku zachowania odległości 150 m od osi drogi do linii zabudowy mieszkaniowej, dotyczy wyłącznie terenów niezabudowanych (wynika to wprost z pkt. 6 tiret 2 decyzji), w związku z czym nie odnosi się do nieruchomości skarżącego I. M.. Bez wpływu na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawców do skutecznego żądania wznowienia na podst. art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. mają także podniesione argumenty dotyczące ewentualnego spadku wartości, czy tez problemów ze zbyciem należących do nich działek, w związku z realizacją inwestycji, gdyż kwestie te nie podlegają ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanego w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Podsumowując swoje wywody Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do zmiany swojego stanowiska zawartego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł I. M. i A. B.. W skardze podniesiono następujące zarzuty: - rażące naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, że działki nr [....] i [...] należące do I. M. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, mimo że położone są w odległości 11 m od granicy pasa drogowego; - rażące naruszenie art. 28 kpa poprzez uznanie, że przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 28 kpa. w sytuacji gdy działki skarżących I. M. i A. B. leżą w strefie oddziaływania inwestycji i inwestycja jest utrudnieniem dla skarżących co powoduje, że mają oni interes prawny w rozstrzygnięciu tej sprawy; - rażące naruszenie art. 11 kpa poprzez nie wskazanie w wydanej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przed wydaniem decyzji mimo iż taki obowiązek wynika wprost ze wskazanego przepisu; - rażące naruszenie art. 12 § 1 kpa poprzez nie rozpoznanie przez ponad 5 lat wniosków dowodowych złożonych przez stronę postępowania administracyjnego – I. M.. Skarga A. B. postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w WArszawie z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 109/12 została odrzucona. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił dodatkowo, że skarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., odmawiające wznowienia na wniosek m.in. skarżących, postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Główny Inspektor nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiające wszczęcia na wniosek m.in. skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. Stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania są to odrębne tryby nadzwyczajne, regulowane odpowiednio przepisami art. 156-159 kpa oraz art. 145-153 kpa i wymagają odrębnej oceny przymiotu strony wnioskodawców. Dlatego koniecznym było załatwienie każdej z ww. spraw odrębnym aktem administracyjnym. Nie można w związku z tym zgodzić się ze skarżącymi, że postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak": [...] oraz z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [....], wydane zostały w tej samej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu ale nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie przypomnieć należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 145 - 152 k.p.a. i umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia (zachowanie terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania oraz wskazanie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a.), natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu wydaje na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczenie, którym: – odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a., – uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 §1 k.p.a lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, – stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Tak więc, złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. lub art.. 145a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówić postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 §1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA2391/98, LEX nr 47857). Podkreślić należy, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ administracyjny naruszył opisaną procedurę wznowieniową. Podstawę wniosku o wznowienie postępowania z dnia 11 lutego 2011 r. uzupełnionego pismem z dnia 23 maja 2011 r., stanowił art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Z art. 147 kpa wynika jednoznacznie, że poza wznowieniem postępowania z urzędu, żądanie wznowienia postępowania musi pochodzić od strony. Należy jednak zauważyć, że każdy z przepisów pkt 1-8 art. 145 § 1 kpa wskazuje niezależną od innych podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to, że każda z tych przesłanek może być źródłem odrębnego postępowania. W konsekwencji wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w pkt 1-3 i 5-8 art. 145 § 1 kpa przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie jest zdeterminowane uprzednim uzyskaniem statusu strony w wyniku skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie odmawiające wznowienia postępowania oparł je na badaniu i ocenie, we wstępnej fazie postępowania, przymiotu strony wnioskodawców. Stanowi to naruszenie przepisów kpa, gdyż ocena taka dokonana może być jedynie po wznowieniu postępowania. Organ całkowicie natomiast pominął istotne z punktu widzenia wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, ustalenie czy wnioskodawcy zachowali termin, o którym mowa w art. 148 kpa oraz czy wskazana z art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanka wznowieniowa dotyczy przedmiotu sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji.