VII SA/Wa 1090/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak ( spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2016r., znak: [...],[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku W. F.o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. Nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2016r.. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny 0. prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w toku obowiązkowej kontroli inwestycji polegającej na rozbudowie budynku przy ul. [...] we [...] o tarasy, zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. zmieniającej pierwotną decyzję Prezydenta [...] o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] czerwca 2006r., niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie charakterystycznego parametru technicznego (kubatury) oraz wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego w/w obiektu budowlanego - postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., nałożył na inwestorów J.F. i W. F. , karę w wysokości 4.000 zł. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. zobowiązał inwestorów w/w robót budowlanych do przedłożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. w części dotyczącej terminu realizacji wynikającego z niej obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia [...] grudnia 2014r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy w/w decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1324/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013r., sygn. akt II SA/Wr 685/12 i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] sierpnia 2012r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012r.,którym organ wymierzył J. i W. F. karę w wysokości 4. 000 zł z tytułu niezgodnej z zatwierdzonym projektem budowlanym realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie o tarasy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] we [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015r., znak: [...], po wszczęciu na wniosek W. F. postępowania administracyjnego, mając na względzie w/w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W. F. pismem z dnia [...] października 2015r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. Nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wszczęciu na wniosek W. F. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2015r. wyjaśnił, że postępowanie to ma charakter nadzwyczajny, gdyż jego istotą jest wyłącznie ustalenie czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Nie jest to zatem kolejna instancja rozpatrująca merytorycznie sprawę, gdyż ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Przechodząc do oceny decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. wyjaśnił, że wydana ono została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jest to tzw. rozstrzygnięcie kasacyjne, które może być wydane przez organ w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całość lub w znacznej części, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je w sposób wadliwy, a braki te nie mogą być uznawane przez organ odwoławczy. Organ podkreślił, że kontrolowana decyzja zapadła w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1324/13 oraz decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015r. , znak: [...]. Wskazał, że w myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo 0. postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się także do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcie w innej sprawie. Z uzasadnienia przywołanego wyroku wynika, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły istoty odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstwa, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Ustalenie powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych,czy teżzobowiąże również do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił jednocześnie, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nadzoru budowlanego może wyłącznie wydać decyzję legalizująca inwestycję na podstawie art. 54 ust. 4 Prawa budowlanego, bądź odmawiająca jej legalizacji przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Mając na względzie uzasadnienie i wskazówki zawarte w w/w/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 kpa poprzez nieprecyzyjnie zebranie materiału dowodowego w sprawie, skutkiem czego powiatowy organ nadzoru budowlanego doszedł do błędnych ustaleń, co do istnienia i zakresu nieprawidłowości, jakich inwestorzy mieli się dopuścić względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Oznaczało to konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w analizowanym stanie prawnym i faktycznym sprawy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r., Nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości , nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalne w dniu jego wydania, w razie jego wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Jednocześnie podkreślił, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanie decyzji odwoławczej w trybie art. 138 § 2 kpa, nie może stanowić rażącego naruszenia tego przepisu. Uchylenie się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia i przyjęcie podstawy z art. 138 § 2 Kpa, gdy nie zachodzą ku temu warunki, jest uchybieniem procesowym, ale nie można przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania ani też nie rozstrzyga sprawy przez organ I instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/08). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r.wniósł W. F. podkreślając, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku przesądził, że w sprawie zastosowano niewłaściwą podstawę prawną. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy miał obowiązek merytorycznie rozpoznać sprawę, gdyż nie było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. Przypomnieć w związku z tym należy , że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania / skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia , a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznane za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać należy , iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994r., sygn. akt III ARN 15/94, ONSAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zgodzić należy się z organem, iż kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie o istocie sprawy, a jedną z przesłanek jej wydania jest wadliwość postępowania organu I instancji. Taka sytuacja wystąpiła w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] co skutkowało wydaniem kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] września 2015r. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z2016r., poz. 718), orzekł, jak w sentencji.