VII SA/Wa 1092/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania W. P. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wiaty konstrukcji stalowej o wymiarze rzutu 9,20 m x 31,80 m, znajdującej się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm.[...]. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa była już rozpatrywana przez organy obu instancji, podlegała również badaniu przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/16 uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...] października 2015 r. umarzającą postępowanie w sprawie ww. wiaty konstrukcji stalowej. Następnie powołując się na art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ wskazał, że ww. wyroku Sąd stwierdził, że o ile za prawidłowe uznać należało ustalenie obu organów, że sporna wiata nie powstała w drodze samowoli budowlanej (obiekt został wybudowany na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1982 r. podjętej przez Zastępcę Głównego Architekta Województwa [...], zatwierdzającej plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę wiaty metalowej wg projektu nr [...] typ "A-9"), o tyle całkowicie błędnie i niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa orzekające w sprawie organy uznały, że dokonana przez inwestora zmiana rozmiarów wiaty poprzez przekroczenie o 20 cm jej szerokości i o 20 cm jej długości nie stanowi odstępstwa o charakterze istotnym lub rażąco naruszającym warunki ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...). W ocenie WSA w Warszawie niezbędnym było ustalenie przez organ nie tylko sposobu znajdujących się pod wiatą urządzeń na gruncie (tzn. czy zostały one trwale z gruntem połączone na fundamentach lub ławach betonowych lub w inny sposób), ale również tego, czy te urządzenia można zakwalifikować, jako części budowlane urządzeń przemysłowych lub fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (a więc budowle) w rozumieniu art. 2 pkt. 3 Prawa budowlanego, a także, czy te urządzenia stanowią urządzenia budowlane, jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB w [...] ponownie rozpoznając sprawę i mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyroku, przeprowadził w dniu [...]listopada 2017 r. czynności kontrolne w trakcie których ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], znajduje się m.in. wiata o wymiarze rzutu 9,20 m x 31,80 m z dachem dwuspadowym krytym częściowo blachą i eternitem falistym o kierunku spadku wschód - zachód bez systemu orynnowania. Wiata zlokalizowana w zmiennej odległości wynoszącej 1,53 m x 1,98 m mierząc od istniejącego ogrodzenia działki od strony wschodniej. Konstrukcję nośną wiaty stanowią słupy stalowe w ilości szesnaście sztuk z wylewką betonową, płytami betonowymi i asfaltem wewnątrz. Na długości 13,85 m części wiaty od strony północnej wykonana jest wanna z muru ceglanego o wysokości 0,70 m i szerokości ok. 0,30 m. Pod częścią wiaty znajduje się wytwórnia mas bitumicznych, w której skład wchodzą urządzenia takie jak mieszalnik masy bitumicznej o wymiarach 6,77 m x 6,00 m. Cała konstrukcja wsporna mieszalnika posadowiona jest na sześciu betonowych fundamentach. Od strony północnej mieszalnika istnieją schody stalowe stanowiące wejście na podest znajdujący się w górnej części mieszalnika. Od strony południowej mieszalnika znajduje się rozdzielnia z węzłem ciśnieniowym konstrukcji murowanej, która jest posadowiona na wylewce betonowej znajdującej się pod wiatą oraz ścianą zachodnią połączona murem ceglanym wanny znajdującej się pod wiatą. Na dzień kontroli zaobserwowano system surowy łączący rozdzielnię (z węzłem ciśnieniowym) z budynkami znajdującymi się na zachód od wiaty. W części południowej wiaty znajdują się również dwa zbiorniki stalowe posadowione na dwóch stalowych podporach połączonych z wylewką istniejącą wewnątrz wiaty. Ww. zbiorniki służą do przechowywania lepiku asfaltowego (spoiwa) i są połączone z mieszalnikiem za pomocą systemy rur oraz pomp. W skład węzła wchodzi taśmociąg służący do transportu kruszywa prowadzący z południowej części wiaty do podestu mieszalnika. Poza elementami wchodzącymi w skład wytwórni mas bitumicznych w południowej części wiaty znajdują się m. in. kartony, beczki, plastikowe zbiorniki na wodę oraz waga i rębak nie połączone konstrukcyjnie z wylewką betonową znajdującą się pod wiatą. Na dzień kontroli węzeł wytwórni mas bitumicznych nie był użytkowany. [...] WINB stwierdził, że zasadnie w świetle art. 105 § 1 k.p.a. organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wiaty konstrukcji stalowej podzielając stanowisko, że skoro przedmiot postępowania spełnia definicję budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którą oprócz wiaty składa się instalacja przemysłowa służąca do produkcji masy bitumicznej, to ograniczenie zakresu postępowania wyłącznie do wiaty byłoby nieprawidłowe w świetle istniejącego stanu faktycznego. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że wobec poczynionych ustaleń postępowanie w sprawie wiaty podlegało umorzeniu, należy natomiast prowadzić odrębne postępowanie w sprawie ww. wiaty wraz z urządzeniami mając na uwadze ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/16. Skargę na powyższą decyzję złożył W. P.. Domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji podniósł zarzut naruszenia: 1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. a także, w odniesieniu do decyzji organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w ramach ponownie prowadzonego postępowania, że po raz kolejny stało się ono bezprzedmiotowe tylko z tej przyczyny, że w ramach ponownych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji okazało się, że przedmiotem postępowania jest nie tylko wiata, ale także znajdujące się w niej urządzenia, a tym samym przyjęcie, że to ustalony na nowo stan faktyczny zmienia przedmiot postępowania w ten sposób, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wiaty stało się bezprzedmiotowe i istnieje konieczność wszczęcia nowego postępowania już w przedmiocie wiaty wraz z instalacją przemysłową, 2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. a także, w odniesieniu do decyzji organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez przedwczesne umorzenie postępowania wszczętego z wniosku strony, w sytuacji gdy to nie ustalony przez organ I instancji stan faktyczny wyznacza zakres przedmiotowy postępowania, lecz wniosek strony, a strona od początku postępowania wyraźnie wskazywała, że przedmiotem postępowania nie jest i nie powinna być wyłącznie wiata, lecz również umiejscowione w niej bezprawnie urządzenia, a stanowisko strony było wyrażone wprost i w odwołaniu od poprzedniej decyzji organu I instancji i w skardze wniesionej od decyzji organu II instancji, 3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a, a także, w odniesieniu do decyzji organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez umorzenie postępowania przez organ I instancji i utrzymanie tegoż rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, wbrew zawartym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/16, wskazaniom co do dalszego postępowania i ocenie prawnej. Wskazania te i wyrażona przez Sąd ocena prawna bezwzględnie wiązały organy obu instancji, które miały ustalić, czy urządzenia znajdujące się w wiacie są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 2 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a w zależności od dokonanych ustaleń ocenić legalność budowy, także biorąc pod uwagę wiążącą organ treść art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. 4. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. a także, w odniesieniu do decyzji organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., a także w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, wbrew wskazaniom i ocenie prawnej zamieszczonym w uzasadnieniu zapadłego w sprawie wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. , a także wbrew treści wniosku i woli wyrażonej przez stronę we wniosku wszczynającym postępowanie, przy jednoczesnym, bezprawnym wszczęciu w tym samym dniu, co dzień wydania decyzji organu I instancji, kolejnego postępowania, z tego samego wniosku W. P., także wbrew treści uzasadnienia wyroku i treści i woli wnioskodawcy, a także poprzez jednoczesne umorzenie postępowania i jednoczesne wszczęcie tego samego postępowania, co rażąco narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej i prowadzi, nie tylko do przewlekłości postępowania, ale również do powstania jednej z kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. 5. art. 153 p.p.s.a., a także art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawo budowlane poprzez jedynie częściowe, niewielkie wykonanie wskazań, co do dalszego postępowania i oceny prawnej, zamieszczonych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie, przez orzekające w sprawie organy (ograniczonych do kwalifikacji prawnej obiektów znajdujących się w wiacie) bez wykonania pozostałej części wskazań i oceny prawnej. W ten sposób doszło do całkowitego pominięcia oceny prawnej dotyczącej obowiązku określonej wykładni art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, a w to miejsce orzekające w sprawie organy bezprawnie uznały zasadność umorzenia postępowania, które skutkowało następnie bezprawnym wszczęciem nowego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy podkreślić, że została ona wydana w następstwie uchylenia wcześniejszych decyzji organów nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 349/16. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Oceniając, czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, a tym samym czy nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., przypomnieć należy, że zgodnie z tymi wskazaniami organ I instancji miał ustalić w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy urządzenia znajdujące się w wiacie stanowią urządzenia budowlane, jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, także mając na uwadze wiążącą treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że o ile organ ten ustalił, że znajdujące się pod wiatą urządzenia wraz z wiatą mają charakter prawny budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to jak słusznie zauważa skarżący, nie dokonał oceny ich legalności, umorzył natomiast postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że w toku ponownych ustaleń stwierdził, że przedmiotem postępowania jest nie tylko wiata, ale również znajdujące się w niej urządzenia. Z kolei organ odwoławczy uznał takie procedowanie za prawidłowe i utrzymał w mocy decyzję PINB w [...]. Takie działanie organów w ocenie Sądu jest nie do zaakceptowania zwłaszcza wobec treści wniosku skarżącego, ale także stanowiska zawartego w pierwszej skardze do Sądu, gdzie skarżący domagał się oceny inwestycji tj. wiaty konstrukcji stalowej wraz ze znajdującymi się w niej urządzeniami. Obowiązkiem organu było zatem merytoryczne rozstrzygnięcie tych kwestii, a nie umarzanie postępowania i wszczynanie kolejnego z tego samego wniosku skarżącego, co w istocie prowadziło do przewlekania postępowania i niczym nieuzasadnionego "mnożenia" postepowań w sprawie. Podkreślić w tym miejscu należy, że umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały powody do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jest naruszeniem art. 105 k.p.a. Rację ma zatem skarżący stwierdzając, że wskazania zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/16 zostały wykonane jedynie częściowo, wyłącznie co do charakteru urządzeń, znajdujących się w obszarze wyznaczonym powierzchnią wiaty, co do których organ ustalił, że urządzenia te wraz z wiatą stanowią budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), w skład której wchodzi wolnostojąca instalacja przemysłowa służąca do produkcji masy bitumicznej, zaś w skład tej instalacji przemysłowej wchodzą m.in. dwa mieszlaniki, rozdzielnia z węzłem ciśnieniowym, taśmociąg, dwa zbiorniki stalowe, wanna z muru ceglanego. Pominięta natomiast całkowicie została ocena prawna zawarta w tymże wyroku, dotycząca obowiązku określonej wykładni art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego tj. przyjęcia, że dokonana przez inwestora zmiana rozmiarów wiaty poprzez przekroczenie o 20 cm jej szerokości i 20 cm jej długości stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i lektura akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że organ nie zrealizował co do zasady wskazanych wytycznych lub zrealizował je w taki sposób, że - jak trafnie podnosi skarżący – w wyniku podjętych rozstrzygnięć doszło do "legalizacji" wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu, jako postępowaniu nowym, nieobjętym wyrokiem Sądu, organ I instancji nie jest już związany wskazaniami zawartymi w wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i utrzymana nią w mocy decyzja PINB w [...] zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 105 k.p.a., w związku z czym obie te decyzje podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 997 zł, na które składa się wpis od skargi w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wskazane uchybienia tj. wykonać wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/16 - aktualne na dzień wydania decyzji, a także zbadać, czy w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu z samej wiaty na wiatę wraz z instalacjami, mając na uwadze, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego.