VII SA/Wa 1093/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej właścicielki sąsiedniej posesji, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi W. K. pozwolenia na adaptację i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w [...] przy ul. [...], nr ewid. [...]. W wyniku przeprowadzonych kontroli w dniach [...] lipca 2005 r. oraz [...] sierpnia 2005 r. ustalono, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków decyzji Starosty [...], a także ustalono, że przedmiotowa budowa została zakończona. Powyższe stało się podstawą do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r., w której nałożono na inwestora z określeniem terminu obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie oraz usunięcia niezgodności w stosunku do przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. likwidacji otworów okiennych usytuowanych w ścianie i granicy północnej poprzez ich zamurowanie. W wyniku wniosku zainteresowanej z dnia [...] grudnia 2005 r. organ wojewódzki wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego w przedmiocie przedstawienia projektu zamiennego i zamurowania otworów okiennych przez inwestora. Badając sprawę w wyniku odwołania zainteresowanej od tej decyzji organ centralny przytaczając art. 156 § 1 kpa i zasady jego stosowania stwierdził, iż działanie organu powiatowego oparte było na art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednakże organ wojewódzki prowadząc postępowanie wyjaśniające /po Sygn.akt VII SA/Wa 1093/06 wszczęciu postępowania nadzorczego/ naruszył art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem kontrola przedmiotowej inwestycji z dnia [...] lipca 2005 r. wykazała, że inwestor wykonał dwa otwory okienne i otwór drzwiowy od strony zachodniej, natomiast decyzja z [...] sierpnia 2005 r. nakładała na inwestora obowiązek likwidacji otworów okiennych usytuowanych w ścianie i granicy północnej, a zatem kwestia ta wymaga wyjaśnienia zwłaszcza, że zainteresowana wskazywała, iż otworów okiennych w ścianie północnej budynku nie było. Co do kwestii interpretacji art. 50 i 51 prawa budowlanego, organ centralny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w sytuacji zakończenia realizacji inwestycji postanowienie o wstrzymanie robót budowlanych /o co chodziło zainteresowanej właścicielce sąsiedniej działki/ było bezprzedmiotowe. Wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do kwestii otworów w budynku, które przekraczałoby zakres wynikający z art. 136 kpa, a wydanie decyzji merytorycznej mogłoby pozbawić stronę prawa odwołania /naruszenie zasady dwuinstancyjności/, organ centralny uznał za zasadne uchylenie decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła zainteresowana domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego o bezprzedmiotowości postanowienia o wstrzymaniu robót, choć zarzut odwołania dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 51 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu obowiązku. Podzielając stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w badanej decyzji organ nadzorczy dopuścił się błędu, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do podnoszonych zarzutów. Skarżąca zarzuciła, że akcentowany przez organ wojewódzki art. 51 ust 4 odnosi się do zakończonej budowy, a nie robót budowlanych jako terminu szerszego obejmującego też przebudowę. Nadto skarżąca podniosła zarzut, iż zgłosiła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, ale organ nie wziął tego pod uwagę. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 rażąco naruszył prawo. Sygn.akt VII SA/Wa 1093/06 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że zachodzi konieczność wyjaśnienia podstawowej kwestii, mającej podstawowe znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu /bądź nie/ przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tak określony zakres postępowania nadzorczego w I instancji, zakreśla ramy postępowania przed organem odwoławczym w tym postępowaniu. Badana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. wydana została na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016/, który stanowi, że właściwy organ administracji w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – Sygn. akt VII SA/Wa 1093/06 nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ wojewódzki kontrolujący tę decyzję w trybie nadzoru przeprowadził analizę pojęcia "przebudowa", "budowa" i "roboty budowlane" wskazując, iż z mapy sytuacyjnej będącej częścią zatwierdzonego projektu wynikało wprost, że roboty budowlane objęte tym pozwoleniem związane były także z rozbudową budynku, co pozwalało mu przyjąć zasadność uznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonanych robót za budowę. Powołując zaś art. 51 ust. 4 w związku z ust 1 pkt 3 prawa budowlanego, organ nadzorczy I instancji stwierdził, iż pominięcie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygania o wznowieniu robót budowlanych /przy zakończonej budowie/ świadczy o braku obowiązku ich uprzedniego wstrzymania przez organ odpowiednim postanowieniem. Oceniając kontrolowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał obowiązku wstrzymania prowadzenia robót z uwagi na zakończenie budowy, a jego decyzja z [...] sierpnia 2005 r. nie została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej rażącym naruszeniem prawa. Organ centralny, będący w tym przypadku organem odwoławczym w postępowaniu nieważnościowym, obowiązany był w tym samym zawężonym zakresie postępowania orzekać w sprawie, wydając decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 kpa. Organ odwoławczy posiada też w ograniczonym zakresie kompetencje określone art. 138 § 2 kpa jednakże są one wyjątkiem od kompetencji merytoryczno – reformacyjnych określonych w § 1 art. 138 kpa. Zważywszy, że badanie zgodności z prawem weryfikowanego rozstrzygnięcia odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania, organ II instancji mając na względzie treść art. 156 kpa, winien był ocenić czy rzeczywiście roboty budowlane były wykonane /zakończone/ w dacie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 51 prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy brak uprzedniego wydania przez organ powiatowy postanowienia w trybie art. 50 prawa budowlanego /o ile budowa nie była zakończona/ stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Niedokonanie takiej oceny, niezbędnej do weryfikacji kontrolowanej decyzji w zakresie przesłanek Sygn.akt VII SA/Wa 1093/06 nieważnościowych i wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej /art. 138 § 2 kpa/ zamiast reformacyjnej, stanowi o naruszeniu art. 138 § 2 kpa i jako uchybienie proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia jest podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1270 ze zm. ). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 tej ustawy. Na marginesie należy wskazać, że podnoszone w skardze zarzuty dotyczące postępowania z wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na adaptację i przebudowę pozostają poza zakresem niniejszego postępowania sądowego.