VII SA/Wa 1093/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata T. N., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm. – zwanej dalej k.p.a.), nakazał H. S. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym zlokalizowanego od strony drogi ogrodzenia działki położonej w miejscowości [...] przy ulicy [...] poprzez wzniesienie nowego fundamentu konstrukcji żelbetonowej na całej długości ogrodzenia frontowego o parametrach technicznych zapewniających przejęcie naporu nasypu ziemnego od strony drogi. Jednocześnie organ orzekł, iż obowiązek należy wykonać w terminie do końca czerwca 2012 r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się H. S. wnosząc odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdził, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., zostało wniesione przez H.S. z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Warunkiem bowiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie od kwestionowanej przez stronę decyzji zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, a w przypadku uchybienia terminu - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Natomiast rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w dniu 3 lutego 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło odwołanie H. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nakazującej H. S. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym zlokalizowanego od strony drogi ogrodzenia działki położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], poprzez wzniesienie nowego fundamentu konstrukcji żelbetonowej na całej długości ogrodzenia frontowego o parametrach technicznych zapewniających przyjęcie naporu nasypu ziemnego od strony drogi. Natomiast zaskarżona decyzja organu I instancji została zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego skutecznie doręczona H. B. (siostrze H. S.) w dniu 16 stycznia 2012r. - co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ II instancji podniósł, iż stosownie do przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 30 stycznia 2012 r. Pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia odwołania i prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji, H. S. odwołanie od decyzji organu powiatowego nadała na placówce pocztowej w dniu 31 stycznia 2012 r., a więc jeden dzień po terminie przypisanym dla wykonania ww. czynności. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ulega więc wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie złożenie powyższego odwołania nastąpiło po upływie ustawowego czternastodniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał, iż należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. S., wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że postanowienie zostało prawidłowo doręczone w sposób zastępczy; 2) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący oraz przeprowadzenie go bez zbadania istotnych okoliczności sprawy; 3) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz brak solidnego i merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi, w nawiązaniu do podniesionych zarzutów, skarżąca wskazała, że kwestia tzw. doręczenia zastępczego została uregulowana w art. 43 k.p.a. Stosownie do jego treści, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W świetle powyższego, żeby uznać, że doręczenie zastępcze określone w art. 43 k.p.a. dokonane zostało prawidłowo muszą zostać spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: 1) adresat musi zamieszkiwać pod tym adresem, w momencie doręczania przesyłki jest nieobecny; 2) pismo za pokwitowaniem przyjmuje wyłącznie osoba wymieniona w art. 43 tj. dorosły domownik, sąsiad lub dozorca; 3) osoba odbierająca zobowiąże się do przekazania pisma adresatowi, 4) w przypadku doręczenia przesyłki sąsiadowi lub dozorcy, w skrzynce pocztowej lub w drzwiach musi zostać pozostawione zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do innych osób niż domownicy. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ w zaskarżonym postanowieniu powołuje się, że doręczenie nastąpiło do rąk H. B. ze wskazaniem, że jest ona siostrą skarżącej. Z powyższego nie wynika więc nawet za jaki podmiot została uznana H. B. - czy za domownika czy też za sąsiada. Skarżącą podała, że H.B. nie jest jej siostrą, a co więcej nie jest z nią w żaden sposób spokrewniona. Już w tym miejscu należy więc podnieść, że organ nie przeprowadził niezbędnego w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie ustalił tej okoliczności pomimo, że była przesądzająca dla rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości doręczenia. W ustalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, że z uwagi na konieczność zagwarantowania każdej stronie prawa do czynnego udziału w sprawie na każdym jej etapie, należy ze szczególną ostrożnością badać każdorazowo przypadki doręczenia zastępczego. Pojęcie "domownika" należy traktować możliwie wąsko. Za domownika można uznać takie osoby, dla których mieszkanie adresata będzie ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych majątkowych interesów. Szerokiemu rozumieniu pojęcia domownika sprzeciwia się gwarancyjny charakter przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. H. B. nie mieści się w definicji domownika, przede wszystkim nie mieszka w mieszkaniu skarżącej, a tym bardziej w żadnej mierze nie jest ono centrum życiowej działalności p. B. Jeżeli organ skierowałby się ku uznaniu H. B. za sąsiada, któremu zgodnie z art. 43 k.p.a. można zastępczo doręczyć pismo, to po pierwsze nie została spełniona przesłanka z tego artykułu, a mianowicie ani w skrzynce pocztowej ani też w drzwiach nie zostało pozostawione zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do innych osób niż domownicy. Powyższa przesłanka jest warunkiem koniecznym dla skutecznego dokonania doręczenia zastępczego. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała również, że H. B. nie jest także sąsiadem w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Kwestia interpretacji określenia sąsiad użytego w art. 43 k.p.a. została szeroko przeanalizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2011 r. III SA/Wa 1593/10. Sąd w powyższym orzeczeniu przywołał dwie definicje słowa "sąsiad": zawartą w "Małym słowniku języka polskiego" pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej (PWN, wyd. 7, Warszawa 1969) - pojęcie "sąsiad" oznacza: "tego, kto mieszka w pobliżu kogoś, kto żyje na terenie graniczącym z danym terenem" oraz z Uniwersalnego słownika języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza i E. Sobol (Wydawnictwo PWN, Warszawa 1999) "sąsiad" to "ten kto mieszka w pobliżu kogoś". Opierając się na powyższych definicjach Sąd stwierdził, iż trudno uznać za sąsiada osobę, która wprawdzie mieszka w tym samym budynku wielorodzinnym (bloku), ale w innej klatce schodowej niż adresat. W takim przypadku nie ma możliwości utrzymywania stosunków sąsiedzkich, osoby takie nie mają nawet możliwości spotkania się na klatce schodowej lub w wejściu do niej, czy też w windzie. Z doświadczenia życiowego wynika, że w dużych miastach osoby mieszkające nawet przez znaczny okres czasu w budynkach wielorodzinnych nie znają osób mieszkających wprawdzie w tym samym budynku, ale w innych klatkach schodowych, nawet jeśli te klatki są obok siebie. H. B. nie mieszka w jednej klatce ze skarżącą, jej mieszkanie znajduje się w innej klatce tj. w klatce nr 1. W ocenie skarżącej z wskazanych powyżej faktów jednoznacznie wynika, że organ wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania i uchybieniu terminu do jego wniesienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co oznacza naruszenie przez organ art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. H. B. nie jest ani domownikiem, ani sąsiadem skarżącej (oczywiście nie jest też dozorcą), a o doręczeniu pisma ww. osobie skarżąca nie została w żaden sposób powiadomiona - ani przez zawiadomienie pozostawione w skrzynce pocztowej ani też w drzwiach jej mieszkania, powyższe oznacza, że do doręczenia nie doszło, a więc termin do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie biegnie (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. SA/Gd 2813/93). W oparciu o powyższe zdaniem skarżącej uznać należy, że odwołanie zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga H. S. jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. zostało wydane z oczywistym naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a., a w sprawie niniejszej nie nastąpiło skuteczne doręczenie H. S., przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Sposób doręczenia decyzji unormowany jest w art. 39-40 k.p.a. Stosownie do art. 39 k.p.a. doręczenia dokonuje organ administracji publicznej, który wydał decyzję, za pokwitowaniem za pośrednictwem poczty, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. osobie fizycznej pisma doręcza się w jej miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Zatem - jak trafnie zauważa w skardze H. S. - aby można było uznać, że doręczenie zastępcze określone w art. 43 k.p.a. dokonane zostało prawidłowo muszą zostać spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki, a mianowicie: 1) adresat musi zamieszkiwać pod tym adresem, w momencie doręczania przesyłki jest nieobecny; 2) pismo za pokwitowaniem przyjmuje wyłącznie osoba wymieniona w art. 43 tj. dorosły domownik, sąsiad lub dozorca; 3) osoba odbierająca zobowiąże się do przekazania pisma adresatowi, 4) w przypadku doręczenia przesyłki sąsiadowi lub dozorcy, w skrzynce pocztowej lub w drzwiach musi zostać pozostawione zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do innych osób niż domownicy. Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, skierowanej do skarżącej znajduje się adnotacja doręczyciela, iż przesyłkę tę odebrała H. B. - siostra skarżącej. Sąd zauważa także, że skarżąca w skardze jednoznacznie oświadczyła, iż H. B.nie jest jej siostrą, a co więcej nie jest z nią w żaden sposób spokrewniona. Na poparcie tych twierdzeń skarżąca, przy piśmie z dnia 28 października 2012 r. przedłożyła oświadczenie H. B., z którego wynika, że H. B. zamieszkuje przy ul. [...] (klatka I), w [...] i nie jest siostrą skarżącej. Przy piśmie tym przedłożone zostały także kserokopie dowodów osobistych skarżącej H. S. i H. B. Mając na uwadze istniejący w sprawie materiał dowodowy, Sąd stwierdza, iż przesyłkę skierowaną do skarżącej, która zawierała decyzję organu I instancji, odebrała sąsiadka skarżącej – H. B., która zamieszkuje przy ul. [...] (klatka I). H. B. nie jest więc dla skarżącej domownikiem. Z akt sprawy nie wynika natomiast, że o takim doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji – doręczeniu przesyłki sąsiadowi (art. 43 k.p.a.) - zawiadomiono skarżącą umieszczając zawiadomienie w skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania skarżącej, co jest warunkiem koniecznym dla skutecznego dokonania doręczenia zastępczego. Zatem zdaniem Sądu, jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji organu I instancji to nie można mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Ujawnione naruszenie ww. przepisów prawa spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast, o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).