VII SA/Wa 1093/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VII SA/Wa 1093/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. S. na postanowienie [...] WINB z dnia [...].01.2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie . Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że PINB w [...] decyzją z dnia [...].04.2008 r., Nr [...], zatwierdził P. G. projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...]przy [...] w [...]. Pismem z dnia [...].11.2016 r., A. S., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...].04.2008 r., Nr [...]. [...]WINB postanowieniem z dnia [...].01.2017 r., Nr [...], odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania. Na wskazane postanowienie w A. S. wniosła zażalenie. Organ odwoławczy zauważył w uzasadnieniu swojego stanowiska, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie decyzja PINB w [...] z dnia [...].04.2008 r., Nr [...] została wydana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W związku z powyższym przymiot strony postępowania ustala się na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że budynek gospodarczy, którego dotyczy decyzja PINB w [...] z dnia [...].04.2008 r., Nr [...] położony jest na działce nr ewid., która nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid., stanowiącą własność A S. Pomiędzy ww. nieruchomościami znajduje się zabudowana działka nr ewid.. W związku z powyższym organ uzasadnił, że A.S. nie wskazała przepisu prawa materialnego potwierdzającego, że wzniesienie przedmiotowego, spornego budynku gospodarczego narusza jej uzasadnione interesy , a tym samym , w ocenie organów administracji , Skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].04.2008 r., Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].04.2008 r., Nr [...], nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma ona w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi zaś przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].04.2008 r., Nr [...]. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. wywiodła A. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego . W uzasadnieniu skargi podniosła, że okoliczność czy jej nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką, na której zlokalizowany jest budynek którego dotyczy postępowanie, nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy osobie występującej z wnioskiem przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Istotą zagadnienia czy komuś przysługują prawa strony jest zbadanie, czy oddziaływanie budynku lub prowadzonej w nim działalności wkracza w sferę praw lub obowiązków wnioskodawcy. Skarżąca podkreśliła, że organ miał obowiązek zbadać czy takie oddziaływanie występuje i w swoim postanowieniu odnieść się do argumentacji skarżącej. Podała także , że ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie dokonał takiego badania i nie ustosunkował się do podniesionej argumentacji wniosku oraz odwołania. Skarżąca powołała konkretne przepisy prawa, na podstawie których utożsamia swój interes prawny w przedmiotowej sprawie, tj. wskazała na następujące przepisy § 6 pkt 9, § 6 pkt 14, § 20 § 36. B. 7 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2001 r. oraz § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczyła przy tym, że postanowienia prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) mają charakter przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na konkretnym terenie. Podniosła, że sporny budynek został wykonany z odstępstwami od pozwolenia na budowę.Wybudowano zupełnie inny budynek o powierzchni dwukrotnie większej i o innym przeznaczeniu. W budynku tym wybudowano trzy stanowiska do naprawy samochodów, a zamiast okien trzy bramy garażowe do trzech stanowisk naprawy samochodów. Co więcej w budynku tym podjęto działalność polegającą na naprawie samochodów. Organ nadzoru budowlanego kontrolujący przedmiotowy budynek, co prawda stwierdził, że budynek ten został wykonany z odstępstwami od projektu, ale nie zauważył, że budynek jest dwukrotnie większy, że zmienił swoje przeznaczenie z budynku gospodarczego na budynek warsztatu samochodowego jak również, że budynek ten jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżąca zaznaczyła, że kupiła nieruchomość, przeznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną, na terenie której dopuszcza się wykonywanie usług nieuciążliwych w budynku jednorodzinnym. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzenie zakładu naprawy samochodowego na tym terenie jest zabronione jak i zabroniona jest lokalizacja obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (§ 36 - pkt. B ust. 16 Planu ), za takie obiekty uznaje się obiekt powodujący w ciągu normalnej działalności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska, na granicy przynależnej mu działki lub każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach, lub w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni) generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu - przekraczający 50 dB(A) w prze dziennej i 40 dB(A) w porze nocnej (§ 6 - pkt. 14 Planu). Z powyższych względów podkreśliła, że ma prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony, gdyż funkcjonujący zakład naprawy samochodów obniża standard jej życia, uniemożliwia wypoczynek, negatywnie wpływa na jej zdrowie oraz obniża wartość nieruchomości. Podała przy tym, że działki ew. nr [...] i [...] ( działka [...] graniczy bezpośrednia z działką Skarżącej) są funkcjonalnie połączone, na obu działkach funkcjonuje sklep spożywczy, stanowiący własność właściciela działki ew. nr [...], matki właściciela działki nr ew. [...]). Na obu działkach funkcjonuje jedne parking przed sklepem na 10 miejsc postojowych. Samochody naprawiane w tzw. budynku gospodarczym przechowywane są na obu działkach. Z tego względu, działalność prowadzona na obu działkach musi być traktowana jak działalność prowadzoną na nieruchomości graniczącej z działką Skarżącej. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t. ze zm. dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r. nie naruszają prawa. Wymienione postanowienia zostały wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008r., który zatwierdził P. G. projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...]. Biorąc pod uwagę, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, należy bezspornie ustalić zaistnienie nie tylko jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ale również przed podjęciem takiego postępowania ustalić czy zaistniały przesłanki do jego wszczęcia. Wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00). Przyjąć zatem należy, że przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu lub odmowy wszczęcia postępowania. Organ może odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie i we wszczętym postępowaniu okoliczność powyższą zbadać. Pogląd ten prezentowany jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym stosowanie omawianej instytucji powinno być ograniczone tylko do przypadków, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot oczywiście nieuprawniony i stwierdzenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego, albo zaszły inne przyczyny stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła sytuacja uprawniająca do stwierdzenia oczywistego braku legitymacji A.S. do zainicjowania wnioskowanego przez nią postępowania nadzorczego. Organy obu instancji prawidłowo powołały przepisy prawa w oparciu o które wydały swoje rozstrzygnięcia oraz prawidłowo ustaliły, że nieruchomość Skarżącej oznaczona nr ew. [...] , oddzielona jest od spornej działki nr [...], zabudowaną działką nr ew. [...] . Jednocześnie trafnie wskazały , że A.S. nie wskazała przepisu prawa materialnego uzasadniającego jej interes prawny w tej sprawie, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Dotyczy on bowiem wyłącznie podmiotu, dla którego z przepisów prawa materialnego wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną. Interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem jego wola, czy subiektywne przekonanie, ale to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tej osoby jako interes prawny. Musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podkreślić jednocześnie należy, że interes prawny w ujęciu art.28 k.p.a. pojmowany jest szerzej niż tożsamy interes prawny analizowany w ujęciu art.28 ust.2 w zw. art.3 ust.20 prawa budowlanego. Ten ostatni bowiem nakazuje badanie czy nieruchomość Skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej przez nią inwestycji, które to oddziaływanie spowodować może ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości . Tym samym ustalenia organów administracji przedstawione w sprawie niniejszej prowadzą do wniosku wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Akceptując rozważania organów w tym przedmiocie Sąd zauważa jednocześnie , że wskazane w skardze przepisy § 6 pkt 9 , § 6 pkt 14 i § 36 B 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] października 2001r. nr [...], dotyczą słownika tego planu, zaś § 8 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego precyzuje, że projekt zagospodarowania działki musi zawierać zarówno część opisową jak i graficzną, sporządzoną na kopii mapy zasadniczej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Z podanych wyżej przyczyn zasadnie organy odmówiły wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wobec ustalenia, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony a jej interes w badanej sprawie ma charakter jedynie faktyczny. Mając na uwadze, że zaskarżonym postanowieniom nie można postawić zarzutu naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.