VII SA/Wa 1094/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku W. i Z. G., zgłosił sprzeciw w sprawie odbioru do użytkowania przebudowanych i rozbudowanych kiosków gastronomicznych, zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas przeprowadzonej kontroli w dniu 6 lipca 2007 r. stwierdzono niewykonanie podjazdu i pomieszczenia WC dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich, które były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co jest w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ zauważył także, iż zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., działając z urzędu, stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Starosta C. udzielił W. i Z. G. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejących kiosków gastronomicznych, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. oraz zatwierdził projekt ich przebudowy i rozbudowy. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. inwestorzy zwrócili się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zawiadamiając o zakończeniu robót budowlanych. Organ powiatowy w dniu 6 lipca 2007 r. przeprowadził kontrolę budowy, zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego. Z treści protokołu wynika, iż obiekt nie posiadał warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne (brak pomieszczenia WC oraz podjazdu). Jednocześnie nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organ zauważył, iż w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wskazał na fakt, że dokonane odstępstwa, jako dotyczące zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, są odstępstwami istotnymi. Wyjaśnił, że Prawo budowlane przewiduje dwa tryby wdrażania do użytkowania obiektów budowlanych, na których wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, a mianowicie tryb uproszczony – zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) oraz tryb pełny – wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Stwierdził, że tryby te nie mogą być stosowane zamiennie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie organu, organ nadzoru budowlanego winien był zastosować przepis art. 59f Prawa budowlanego i odmówiwszy wydania pozwolenia na użytkowanie, przeprowadzić w odpowiednim zakresie postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, gdyż wobec przedmiotowego obiektu wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Kontrolowana decyzja została więc wydana z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. i Z. G., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż w decyzji Starosty C. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] inwestorzy zostali poinformowani o obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego. W. i Z. G. zawiadomili stosowne organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, zgodnie z dyspozycją art. 56 Prawa budowlanego oraz wystąpili wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W trakcie kontroli w dniu 6 lipca 2007 r. stwierdzono, iż przebudowa obiektu została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Obiekt nie posiadał bowiem warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne (brak pomieszczenia WC oraz podjazdu), a ponadto wykonano osadnik wraz z przyłączem do budynku. W ocenie organu, kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza art. 54 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego powinien bowiem wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 54 ww. ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i Z. G., zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i bezzasadne oparcie na nim ustalenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7 i art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zawartymi w dyspozycji tych przepisów zasadami procedury administracyjnej. Zdaniem skarżących, twierdzenie organu, iż zgłoszenie sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, jest nieuprawnione. Skarżący wskazali, że jeśli nawet Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. dokonał wadliwej interpretacji przepisu art. 54 Prawa budowlanego, to wśród przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie odbioru do użytkowania przebudowanych i rozbudowanych kiosków gastronomicznych, zlokalizowanych na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w W. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest rażące naruszenie prawa, które zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a ponadto przemawia za tym charakter przepisu, który został naruszony oraz społeczno-gospodarcze skutki decyzji. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organów obu instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a naruszenie to miało charakter rażący jako pozostające w oczywistej sprzeczności z obowiązującą regulacją prawną. Wskazać należy, iż tryb określony w art. 54 Prawa budowlanego nie dotyczy sytuacji, gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony na inwestora w decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Należy rozróżnić sytuację, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) od przypadku, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu możliwe jest po uprzednim zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54). Zgłoszenie obiektu do użytkowania jest czynnością, która nie stanowi wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 309/04). Zgodnie z art. 55 ust. ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczy obiektu budowlanego kategorii XVII, a zatem wymienionego w ww. przepisie. Stosownie do art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić wskazane organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r. inwestorzy zwrócili się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zawiadamiając jednocześnie o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 55, 56, 57 i 59 ustawy Prawo budowlane. Organ natomiast rozpatrzył przedmiotowy wniosek nieprawidłowo, w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego. Należy również nadmienić, iż na podstawie art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania urządzeń budowlanych (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d), a także w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. f). W przypadku zaś stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, na podstawie art. 59f ust. 1 ww. ustawy wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W przypadku zaś wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie o którym mowa w art. 51. Jak wynika z akt sprawy, podczas kontroli przedmiotowej budowy przeprowadzonej w dniu 6 lipca 2007 r. ustalono, że inwestycja została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Stwierdzono m.in. w pkt 8.2 lit. f protokołu z kontroli obowiązkowej, że obiekt w dniu przeprowadzenia kontroli nie posiadał warunków niezbędnych do korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne (brak pomieszczenia WC oraz podjazdu). W punkcie 8.2 lit. d protokołu wskazano także, iż został wykonany osadnik wraz z przyłączem do budynku, podczas gdy z projektu architektoniczno-budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Starosty C. z dnia [...] lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę wynika, że w obiekcie powstają ścieki bytowo-gospodarcze i powinny być odprowadzane do miejskiej kanalizacji sanitarnej. Ponadto, z projektu zagospodarowania działki wynika, że odprowadzanie ścieków sanitarnych zostało zaprojektowane przyłączem kanalizacyjnym do kanału sanitarnego wybudowanego w ul. [...]. A zatem, również z tego względu nie było podstaw do wydania przez organ decyzji w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego. Stwierdzone podczas kontroli odstępstwa od projektu budowlanego w powyższym zakresie powinny bowiem skutkować odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie zaś zgłoszeniem sprzeciwu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.