VII SA/Wa 1095/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. CH. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego części gospodarczej o wym. 3,70 m x 10, 00 m zrealizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, której inwestorem jest S. CH. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...]1 czerwca 2014 r. do PINB w [...] wpłynął wniosek E. CZ. o "sprawdzenie pozwolenia na budowę i prawidłowość wykonania dobudówki do budynku mieszkalnego S. CH ." W związku z tym wnioskiem przedstawiciele organu powiatowego w dniu [...]czerwca 2014 r. dokonali czynności kontrolnych w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego części gospodarczej wykonanej na działce nr [...] w miejscowości [...] , stanowiącego własność S. CH. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. PINB w [...] poinformował, że na wniosek E. CH zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy granicy z sąsiednią działką, na działce nr [...] w miejscowości [...], a w dniu [...] lipca 2014 r. do tego organu wpłynęły protokoły przyjęcia oświadczenia złożone przez T. S., S.S , którzy oświadczyli, że "W latach 60 - tych ubiegłego wieku został wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny przy granicy z sąsiednią działką na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] ." Z pisma Urzędu Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że "W latach 1973-1978 nie zostało wydane pozwolenie na budowę stodoły (...) Możliwe, że pozwolenie na budowę stodoły i budynku mieszkalnego zostało wydane we wcześniejszych latach tj. przed 1973 r., przez organ właściwy w tym czasie do wydawania pozwoleń na budowę", natomiast z pisma tego urzędu z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że "Nie posiada dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę w latach 60 - tych ubiegłego wieku." PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. umorzył postępowania administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu dobudówki do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. CZ. [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazał rozbiórkę dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego części gospodarczej o wym. 3,70 m x 10,00 m zrealizowanej na przedmiotowej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę, której inwestorem był S. CH . Odwołanie od tej decyzji złożył S. CH. [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazał rozbiórkę dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego części gospodarczej o wym. 3,70 m x 10,00 m zrealizowanej na przedmiotowej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę, której inwestorem był S. CH. Odwołanie od tej decyzji złożył S. CH. 3. W uzasadnieniu decyzji [...] stwierdził, że organ powiatowy dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych uznając, że ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo uznał, że właściwym trybem prowadzenia postępowania jest art 48 ustawy Prawo budowlane. Organ powiatowy wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nałożył na S. CH obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji w terminie do dnia [...] stycznia 2016 r., jednakże inwestor obowiązku tego nie wykonał. Niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "właściwy organ nakazuje" nie oznacza uprawnienia, lecz obowiązek organu administracji publicznej wydania nakazu rozbiórki, jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, jeżeli rozbiórka nie zostanie wykonana dobrowolnie przez adresata decyzji w terminie, wówczas właściwy organ podejmuje czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy prawa nie przewidują możliwości przesuwania terminu wykonania obowiązku, który powinien być wykonany niezwłocznie po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia. Ponadto organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od prowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na względy społeczne i sytuację osobista inwestora. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] wniósł S.CH . Skarżący zarzucił, że sporna dobudowa części gospodarczej (w której obecnie znajduje się kotłownia) do budynku mieszkalnego na działce nr [...], została zrealizowana docelowo w konstrukcji monolitycznej, murowanej. Wskazał, że od strony północno- zachodniej budynek oddalony jest od granicy działki 3000 cm, w tym 20 cm ocieplenia; wody opadowe z tego obiektu, w tym pomieszczenia kotłowni, odprowadzone są na jego działkę; budynek jednorodzinny wraz ze spiżarnią realizowany był w latach 1967-1969; lokalizacja budynku jest zgodna z wymogami urbanistycznymi, podobnie jak sąsiednie siedliska (gabaryty, rodzaj dachu, kolorystyka); stał się właścicielem tej nieruchomości, wraz z przedmiotowym pomieszczeniem, na podstawie aktu notarialnego z 1992 r., a zatem przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego; po otrzymaniu spadku po rodzicach rozpoczął w miarę możliwości finansowych proces poprawy technicznej zabudowy siedliskowej, w tym pomieszczenia spiżarni. Skarżący podniósł również, że obecnie w tej części gminy uaktualniania jest ewidencja geodezyjna, z której wynika, że przedmiotowy budynek jednorodzinny znajduje się w odległości 3 m od granicy północno- zachodniej działki. Wskazał również, że jest rolnikiem i utrzymuje się wraz z 6 osobową rodziną z 4 ha gospodarstwa rolnego, funkcjonowanie domu bez ogrzewania będzie niemożliwe, rozbiórka parterowego pomieszczenia o pow. ok. 37 m2 jest dla niego niezrozumiała, a ze względu na jego skromne dochody nie stać go na zbędny wydatek; sporna część została ria nowo otynkowana, ocieplona, zrobiono nowe zadaszenie. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą rozbiórkę dobudowanej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego części gospodarczej o wym. 3,70 m x 10, 00 m zrealizowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, której inwestorem był S. CH. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 9. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej zostało wszczęte na wniosek E. CZ. z dnia [...] czerwca 2014 r. o "sprawdzenie pozwolenia na budowę i prawidłowość wykonania dobudówki do budynku mieszkalnego S.CH ." W związku z tym wnioskiem przedstawiciele organu powiatowego w dniu [...] czerwca 2014 r. przeprowadzili kontrolę przedmiotowego obiektu w sprawie dobudowy do budynku mieszkalnego części gospodarczej wykonanej na działce nr [...] w miejscowości [...], stanowiącego własność S. CH. . Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. PINB w [...] poinformował, że na wniosek E. CZ. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy granicy z sąsiednią działką, na działce nr [...] w miejscowości [...] . Organ ten, w oparciu o dwa zdjęcia lotnicze zabudowań na działce nr [...] wykonane w latach 1997 i 2001 r. ustalił, że na fotografii wykonanej dnia [...] sierpnia 1997 r. brak jest rozbudowanej części budynku mieszkalnego, natomiast na fotografii z maja 2001 r. istnieje sporna rozbudowana część budynku mieszkalnego, co jednoznacznie świadczy, zdaniem organu, i Sąd pogląd ten podziela, że rozbudowa budynku nastąpiła pomiędzy rokiem 1997 a 2001, a równocześnie z informacji Starostwa Powiatowego wynika, że w tym okresie nie zostało wydane pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, i właściciel przedmiotowej działki nie posiada pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. 10. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotycząc© niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona." Z akt sprawy wynika, że organ dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, uznając zasadnie, że ich wykonanie wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę. Nie budzi wobec powyższego wątpliwości, że prawidłowo organ uznał, że właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to przepis reguluje kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady nakazem rozbiórki. Z powyższego wynika, że nakaz rozbiórki, jak słusznie wskazał organ, nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem ustawodawca zobowiązał w pierwszej kolejności do zbadania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, organ powiatowy wdrożył procedurę legalizacyjną, i nałożył na Stanisława - Cholewę obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie określonych dokumentów. Obowiązków tych w wyznaczonym terminie Stanisław Cholewa nie wykonał, wobec czego organ, stosownie do art. 48 ust. 4 nakazał rozbiórkę dobudowanej do budynku mieszkalnego części gospodarczej. 11. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego. Legalizacja na podstawie przepisów prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki. Podkreślić równocześnie należy, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Bez znaczenia dla wydania takiej decyzji pozostają czynniki społeczne czy gospodarcze, ponieważ w świetle kategorycznych przepisów Prawa budowlanego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. 12. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.